（1）食品安全利益的定位
食品安全利益包含于经济利益和社会利益之中，因此，食品安全利益必须服从于整个社会发展的大利益。独立于社会经济利益大格局之外谈食品安全利益，不仅会将食品安全的概念绝对化，而且由此得出的相关认识、措施和行动，在可操作性等方面也会大打折扣，甚至会产生意料不到的负面后果。因此，正视并接受食品利益博弈是寻求社会食品安全最佳平衡点的有效途径。
（2）博弈的关系
在食品安全利益的博弈中，存在政府、企业、消费者、农民、第三方等多个利益主体。仅以此五个利益主体来计算，理论上至少存在26种博弈关系。这些博弈相互交织、影响和互动，所形成的实际利益博弈网络更为复杂和难以测算。为便于分析，仅选其中三种主要关系加以综合说明。
5.4.3.2 食品安全政策执行中政府间的利益博弈
随着法制政府和责任政府建设的推进，利益博弈在政府间的表现越来越突出。主要表现在两个方面。第一个方面体现在“地方政府成为独立利益博弈主体”[8]。在地方政府负总责的行政思路下，各级地方政府在经济和社会发展责任之外，越来越多地承担起各类安全责任，其中包括食品安全的责任。2009年《食品安全法》首次将地方政府对食品安全负总责的要求定入法律规定，无疑是对地方政府在食品安全保障方面的再次加压。围绕安全责任的落实，中央政府和地方政府、下级政府与上级政府之间的利益博弈充分表现在职能和体制的调整之中。其中，1998年政府职能改革的重要举措之一的省以下垂直管理体系被取消，工商、质监、食药监等肩负食品安全监管职能的部门被重新纳入地方政府管理。这种属地化的调整理顺了地方政府总负责与监管事权的统一，也是中央政府和地方政府利益博弈的一个结果体现。
第二个方面体现在职能部门间的利益博弈。食品安全的分段监管模式，在加强专业化管理力量的同时，也给监管部门之间的利益博弈提供新的空间。被外界所诟病的职能交叉、工作推诿等现象，都是利益博弈的具体体现。其中，以无证无照监管的责任落实最具代表性。为了弥补分段监管模式在协调和整合方面的不足，中央政府在多次强化协调机制建设之后，最终采取了更为直接的行政手段。2013年在全国“两会”上，作为新一轮政府职能与体制改革的重要内容之一，国务院取消了实行近十年之久的分段监管模式，重新将食品安全监管的责任交付给一个部门，回归到“一部门”监管模式。2013年食品安全监管职能的调整，部分解决了分段监管模式的不足，但是调整之后的新的监管体制并不能消除各职能部门间的利益博弈，食品安全标准、食品相关产品等问题依然成为不同职能部门之间利益博弈的焦点。
5.4.3.3 食品安全政策执行中政府、市场、企业间的利益博弈
相比于政府间的两相式利益博弈，政府、市场与企业之间的利益博弈是典型的三相式博弈，其利益平衡点更难把握。政府间利益博弈的平衡点是明确的，即责任的落实。而在政府、市场、企业的三相式博弈过程中，存在着利益的多点平衡，即有着多个利益平衡点。首先，市场的利益点在于市场的自我调节（市场机制和规律）作用得到充分的发挥，即认识并尊重市场的“决定性作用”[9]。其次，政府的利益点在于食品安全的保障和市场供应的秩序。最后，企业的利益点在于企业的利润和发展。这个博弈关系的关键在于如何使安全的食品、合理的价格与利润，以及有序的市场这三方面得到协调与平衡。如果其中任何一个方面出现异常，则将导致整个利益体系的动荡，反映在社会层面就是食品安全事件层出不穷。
就安全与健康而言，食品具有绝对性和相对性两个属性。其中，绝对性是存在于理论上的概念，即对于食品的安全可以有一个完整的理论表述，是食品安全的理想状态。但是，在实际中食品的安全取决于种养殖和生产加工行为，其安全状态受制于过程的控制。而控制的过程，本质上是一个不断追求和无限接近理想状态的过程。这也就是说，通过提高控制的水平，确实可以提高终端输出的质量，但是随着质量的不断提升以及接近理想值，随之带来的控制成本将是成指数级增长。以目前最先进的质量控制技术——六西格玛体系而言，质量漏洞的控制可以达到6PPM，即99.9999%的合格率。这种精益化的管理要求，对管理成本提出了很高的要求。可以说，任何一个质量安全控制的水平线，都是以更大的社会成本为代价的。食品安全水平控制线与食品安全的成本，存在着内在的必然联系。一条超过社会发展水平的食品安全线，带来的后果直接体现在企业成本的增加和食品市场价格的提高。这是企业和消费者都不愿看到和接受的事实。不顾社会可承受的成本而一味地追求食品安全控制度，首先在经济学意义上就是不可接受的。
对于食品安全“零风险”的追求，将导致政府在市场监管方面采取更严厉的手段和措施。2011年上海发生“问题馒头”事件后，地方政府对食品采取极为严厉的行政措施，提出了“五个最严”（最严的准入、最严的监管、最严的执法、最严的处罚和最严的问责）监管要求，上海的质量技监部门在全市开展了为期一年的“打违除患”专项整治行动，掀起了食品生产环节的监管风暴。虽然这样的专项行动取得了十分明确的成效，但所付出的社会成本也是巨大的。上海某地区在经过“五个最严”要求导向下的“打违除患”专项行动后，区域内的食品生产企业数减少了近三分之一。可以说，这样的食品安全水平的提升方式，在一定程度上影响并扭曲了企业的利益。这种利益关系的调整，即便有其特殊历史分阶段的必然性，也是不可持续的，而且所造成的社会成本也会通过其他途径在不同的时间段上逐渐反映出来。这种做法在公共管理上同样是不可取的。(www.xing528.com)
理性的选择是，在一个合适的水平上确定一条为各利益主体都能接受的食品安全控制线，并且使这一安全线可以支撑利益的平衡，从而得到有效的、持续的维护。我国生乳标准的修订是支持食品安全理性选择一个很好的案例。2010年，我国对生乳标准进行了修订，形成了GB 19301—2010《食品安全国家标准 生乳》。在新修订的标准中，将原来关于蛋白质含量最低每百克含2.95克指标，调整为蛋白质含量最低每百克含2.8克。蛋白质含量的0.15克变化引发了一场大规模的社会争议。反对者如王丁棉（广州市奶业协会理事长）将此修订称为标准的大退步，并且是受到了个别大企业的“绑架”。而支持者如内蒙古奶业协会的会长那达木德和协会常务理事金海则认为，修订后的标准更加符合中国的国情，“如果我们的检测标准明天就向国外看齐，那80%的牛奶得倒掉，大多数消费者将喝不到牛奶，甚至还会有七成奶牛散养户杀掉奶牛”[10]。这场围绕着标准指标的学术性争论，反映出的正是食品安全的控制线与我国实际生产力发展水平的矛盾。采取调低蛋白质含量标准这一看似是降低牛奶质量安全水平的举措，却有效地调节了奶农、奶制品生产企业和政府监管之间的平衡关系，从根本上解决了奶农为提高生乳蛋白质含量而可能采取的人为措施；而奶企则可以安心地采购符合标准的安全生乳，不必担心因达不到国家强制标准而遭受政府的行政干预。最为关键的是，消费者可以按其不同的消费水平在市场上选购到不同等级的安全乳制品。这次生乳标准的修订，如果真的存在所谓的大企业“绑架”说，那么倒可以认为这是食品安全利益主体博弈的一个成功案例。因为，这至少说明在国家食品安全标准制定的制度设计过程中，企业的利益得到了重视和采纳，而专家们的不同声音也正反映另外一个食品安全利益主体的声音，即第三方的存在与影响。
5.4.3.4 食品安全政策执行中媒体、政府与消费者间的利益博弈
在我国食品安全政策执行的现实阶段，以媒体为中心的利益博弈显得尤为突出。以“三聚氰胺”事件为标志，媒体的声音对我国食品安全的影响力变得越来越强。在事件之前，媒体对食品安全的报道往往成为社会关注和议论的热点；而事件之后，媒体关于食品安全的声音则成为政府加强食品安全监管的催化剂。媒体作为食品安全利益主体之一的地位得到了确立。消费者的利益点，包括两大要素，一是食品的安全与健康，二是食品的消费价格。
（1）消费利益的二元悖论
对于食品消费来说，食品的安全与健康显然是放在第一位的，这也是消费权利和生命安全所决定的。但是，在选择购买食品的消费过程中，价格因素往往成为主导最终消费选择的关键因素。特别是在社会经济水平尚不发达的社会中，价格成为消费利益中另一个同样重要的因素。社会的总体收入水平决定了总体的消费水平。而在强调食品内在质量与卫生安全之前，首先要保障的是食品量的安全，即要有足够的食品来维持社会基本生存，而后才有食品质的安全，即健康、卫生等安全的需求。食品安全与社会经济总体发展水平的正相关性是客观存在的。这种相关性，在低收入水平向高收入水平发展的过程中，体现得尤为明显。而这个历史时期往往是一个国家或地区食品安全问题的集中爆发期。如果以经济指标来标识的话，大概就是人均GDP5000～15000美元。在这个阶段，消费者的食品安全意识不断提高，但对消费价格仍然敏感。由此，如何在价格和安全之间做出平衡，成为具体消费的两难选择：优质安全的食品，价格高昂；而价格低廉的食物，总是存在让人不放心的安全隐患。
2013年5月由公安部门查获并曝光的山东假羊肉事件[11]，就是这类受价格影响的典型食品安全事例的真实写照。在那些制售假羊肉的作坊中，不法人员以鸭肉甚至狐狸肉等其他动物原料，添加羊尾油以及复合磷酸盐等添加剂，制成所谓的“复合羊肉卷”。这种在山东农村地区制成的假羊肉，甚至进入了上海浦东地区一些具有一定规模的连锁火锅店。究其原因，价格因素无疑是其中一个十分重要的因素。羊肉的价格，从2010年10月到2012年10月由35块钱一公斤涨至近50块钱一公斤，每吨价格最少4万多元。而假羊肉的售价每吨不超过1.3万元到1.5万元，这中间存在的巨大价差，一部分成为不法商人的违法所得，而相当一部分则转化成为消费者的低价格消费。在价格与安全之间，消费者的认识与选择显然不在同一个轴线上。这种两难境地，虽然是社会经济发展特殊阶段的产物，但是对当下的社会影响却是巨大的。
（2）媒体的独立与异化
媒体的利益并不直接在于食品安全本身。媒体的基本职能在于对事实的及时报道和履行社会舆论的监管，它的存在价值在于社会影响力和关注度。媒体对于社会热点和焦点问题有着本能的敏感和执着。纵观历史，媒体对于食品安全的历史进程产生过十分重要的影响。无论是19世纪上半叶英国伦敦的食品安全曝光事件，还是19世纪50年代美国纽约“泔水奶”事件等，媒体的揭露与跟进在引导和聚集社会舆论方面起到了至关重要的作用。媒体在有关食品安全利益博弈中处在了一个超脱和客观的立场，发挥着不可替代的作用。媒体是将食品安全问题全面社会化的重要催化剂，它通过集中表达消费者的利益以及社会愿意，并将这些利益的表达以公开的方式直接呈现在政府面前，从而形成强大的社会压力，推动政府在相关问题上采取更为积极和主动的措施。我国2008年“三聚氰胺”事件的暴露，也是得益于媒体的报道和跟进。可以说，在进入现代社会之后，包括食品安全在内的所有重要社会变革过程中，始终都有媒体的影子。
但是，在媒体过度发达的时代，并不是所有的媒体都能坚持其利益的内在本质与外在表现的统一。激烈竞争促使许多媒体在市场的选择中更加看重利益的外在表现形式。对于媒体而言，它的利益外在表现有五个方面[12]：一是眼球经济的诱惑；二是对媒体消费主义的过度开发和张扬，从而引起传播观念的异化和扭曲；三是媒体社会责任的淡化和职业道德的滑坡；四是监管的缺失，即媒体在充当社会监督者时，谁来监督媒体；五是公众媒介素养的缺失。把媒体利益简单地视为“博眼球”，显然有悖于媒体真正的社会价值。但是，正是这种利益简单的外在表现形式，却对媒体的利益博弈产生重要影响。因为，当媒体更多地关注其利益的外在表现时，媒体的利益就会发生扭曲基至异化，而由这种利益异化所导致的利益博弈，则将产生令人意想不到的后果。在众多关于食品安全的报道中，动辄冠以“毒”字，致使我国食品消费环境中“毒食品”满天飞，严重影响了正常消费环境和消费信心，不仅引起了社会的广泛不安，而且还导致对我国食品安全真实状况的误判，进而影响到相关的公共政策的制定和实施。
（3）政府的强势与弱势
在公共事务方面，政府的强势是不言而喻的，但是在媒体与消费者的利益博弈中，政府往往处于相对弱势的地位。其中的原因在于社会转型中政府职能的重新定位，以及政府在应对社会转型期各类社会矛盾的机制和能力的调整。同时，媒体的放大效应，以及消费者的维权意识，成为影响政府决策的一个重要因素。许多重大的决策甚至立法工作，都是在媒体对某件突发事件的集中报道后的较短时期内仓促完成的。最为典型的就是2009年《食品安全法》的出台。在“三聚氰胺”事件爆发后不到一年的时间里，《食品安全法》就完成了所有立法程序并正式颁布。其中，媒体所形成的社会舆论力量起到了决定性作用。这也从侧面反映出在以食品安全为核心的利益博弈关系中，政府相对于媒体和消费者而言，其强势和主导地位并不能得到充分的体现，甚至在某些特定环境下，还会表现出弱势和被动的局面。
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