部门闭环对政策执行力的影响

5.3.3.1　部门制度的效力问题

在分段监管模式下，食品安全监管相关制度的闭环存在缺陷。这也是分段监管模式饱受争议的重要原因之一。制度效力的部门化是影响行政制度作用发挥，进而成为影响政策执行力的重要原因。在制度体系中，部门制度（如部门规章等）是非常重要的一个环节，是对法律法规在行政领域的具体落实和应用，承担着宏观管理与微观指导的衔接。一般来讲，部门制度的执行主要是在该部门所辖的行政范围之内。这种有限性主要受制于部门的职能定位，是责权利一致性的重要保证。

但是部门制度的执行与制度效力是两个不同的概念。前者明确的是制度的执行主体，即行政主体。后者是指该制度在社会活动中对相关方面的影响和制约。从行政管辖权力范围来讲，行政部门的制度执行应该受到部门限定，即执行主体的单一；但是，部门制度的效力，不应该受到部门行政范围的约束。也就是说，任何部门制度在政府行政和社会管理中都必须得到承认、维护和遵守。部门制度效力的部门化，是造成政策执行力低下的一个十分重要的因素。这一点，在分段监管的食品安全监管体制中十分典型。

5.3.3.2　部门间的职能关系模式

在食品安全分段监管体制中，有两个十分明显的体制特征。第一个特征是，各相关监管部门间形成串联式的职能关系。由于分段监管体制将食品安全监管按环节分成种养殖、生产加工、流通和消费四个环节，各环节分别由农业部门、质监部门、工商部门和食药监部门承担监管职责。这四个部门所承担的监管职能，从逻辑上讲是具有一定先后次序的串联关系的。第二个特征是，在分段监管模式下，食品链始终是统一的。即食品安全贯穿于分段监管的各个环节。食品安全的保障需要各监管环节的共同维护，缺一不可。

这种串联式部门关系和统一的食品安全链要求，使得部门制度的效力问题更加突出和明显。部门与部门间的闭环问题显得尤为重要。如在生猪屠宰环节，监管部门需要对生猪进行检疫并出具检疫证明；在生产加工环节，肉制品生产企业必须取得食品生产许可证，并在出厂的产品包装上印制QS标志；流能和消费环节的商点、卖场、集贸市场，以及饭店、食堂等均需取得相关的经营许可证。其中，生猪的检疫证明是生产加工和流通消费的前提；肉制品的QS标志是流通和消费的前提。各相关环节，在履行各自监管职责的同时，必须以上一环节的监管为基础，也就是说，要承接上一环节的制度效力，从而形成统一有效的食品安全保障链。

但是，在实际监管中，往往存在各环节监管部门在具体监管活动中，只重视各自部门的制度执行，而忽略其他相关环节部门制度效力的延续。这就致使部门与部门之间无法形成有效的监管闭环。

5.3.3.3　部门间闭环缺失的原因分析(www.xing528.com)

部门间闭环缺失的主要原因有两个方面，一是部门职责的割裂。即各环节监管部门把各自的监管活动局限于对自身部门相关制度的执行与落实，而对其他部门的相关制度效力不予关注或仅予以形式上的关注。这是影响部门间工作闭环缺失的主要原因。二是部门间信息的割裂。特别是监管信息，基本上都是局限于各自部门或是上级部门的使用，在并行部门之间监管信息是沟通不畅的。各部门并不以其他部门的信息作为自身工作的依据和基础。

这种部门间的工作脱节，容易给食品安全的保障带来漏洞和隐患。

2012年的明胶事件中，上海某地区在对相关企业进行溯源式全覆盖检查中，就发现了明胶生产与销售过程中的监管信息脱节的现象。国家对食品用明胶的生产实行生产许可制度，食品明胶的生产许可证按企业的生产能力和水平，以及产品的加工方式，有二级二类之分，即根据企业的技术能力，将食用明胶的生产能力分为一级和二级；同时，根据明胶的加工原料不同，又分为骨质明胶和皮质明胶的生产。这些都是在生产许可证审核发证时就予以明确的。因此，对食用明胶生产企业来来讲，其所取得的明胶生产许可证上的许可范围都必须载明可生产加工明胶的等级和类型。如一级骨质明胶或二级皮质明胶等。企业必须在许可范围内开展生产加工。

该区质监部门在对辖区某糖果生产企业进行明胶专项检查中，对该企业使用的明胶索证索票过程中，发现该批明胶是由浙江某明胶生产企业生产的，由上海某区商贸公司经销供货。企业能够提供相关供货商的证票，并通过供货商取得了明胶生产企业的相关生产证书。从形式上看，该糖果生产企业在原料明胶上的索证索票符合相关要求。但是，在监管人员溯源式的检查中，却发现了问题。

在贸易商提供的明确供货单证中，写明了所供食用明胶为一级明胶。而检查人员在核对该明胶生产企业的许可资质时，却发现该企业所获得的明确生产许可只有二级明胶的生产。这里就引发了两个可能存在的问题。其一是明胶生产企业可能超范围生产一级食用明胶并涂改生产许可证出厂销售。如果存在这个事实，那么，由于该企业不具备生产一级食用明胶的资质，则所生产的明胶存在质量安全隐患。其二是经销企业可能将从工厂收购的二级食用明胶冒充高等级明胶销售，这既涉嫌违反了《产品质量法》第五十条的规定，构成假冒伪劣的违法行为，同时，也给购买该明胶从事食品生产的企业带来食品安全的生产风险。

在这个案例中，存在一个从生产环节到销售流通环节，再到生产环节的过程。显然，在这一连串的环节中，相关监管部门的衔接工作并没有形成有效的闭环。特别是处于中间的销售环节，没有尽到对生产商资质的查验。相关监管部门也没有把上一环节的许可监管信息作为本环节监管的依据和支撑。

这一案例反映出，在分段监管模式下各环节间监管环闭的重要性。如果不在各环节监管部门间形成有效的监管闭环，那么，食品安全链就不能得到有效保障，同时监管模式所固有的缺陷与不足将被放大，并最终导致该监管模式的失败。从这个意义上讲，分段监管模式不成功的原因，与其说是模式本身的问题，不如说是各环节执行不力所造成的。归根结底，分段监管的失败在于部门制度效力的部门化，以及部门间综合协调的失效。