职能闭环对政策执行力的影响

5.3.2.1　食品安全的行政监管职能

就食品安全而言，一个完整的行政监管主要包括三个方面的职能，即行政许可、证后监管和行政执法。行政许可是食品安全监管的起始点。《食品安全法》明确规定：“国家对食品生产经营实行许可制度”。只有获得行政部门颁发的许可证，相关食品企业才能开展生产经营活动；证后监管是对获证企业在许可证有效期内能否持续保证获证条件，并在经营活动中是否遵守相关法律法规的监督；行政执法是对食品企业违法行为依法予以行政处罚的行政强制行为，其中，包括对食品企业不能持续保持获证条件所采取的强制监管措施。

这三项基本职能贯穿食品安全行政监管的整个过程。从制度设计的角度来看，三者之间所形成的行政监管关系相互交织、补充和制约，其所形成的监管闭环，是政策执行力的有效保障。但是，在实践中，如果上述三项职能在具体的设计过程中缺乏必要的沟通与协调，往往会出现相互间的脱节，造成职能与职能之间不能形成闭环。这种职能间闭环缺失的现象在食品许可与证后监管之间表现得尤为明显。下面，仅以食品生产许可审查和食品生产证后监管以及处罚条款适用性问题为例，对食品安全监管的职能闭环问题做具体分析。

5.3.2.2　相关的职能设计内容

（1）关于许可职能的内容设计

上海市质量技术监督局《关于进一步细化上海市食品生产许可条件的规定》（上海市质量技术监督局，沪质技监食[2011]624号）对于食品生产许可证发证审查条件和内容做了细化。细化规定将许可证审查条件分为两大部分，共18项、110小项。主要包括组织领导、质量目标、管理职责、人员要求、技术标准、工艺文件、采购制度、采购文件、采购验证制度、过程管理、质量控制、产品防护、检验管理、厂区要求、车间要求、库房要求、生产设备、检验设备等。并对审查内容、判定标准、核审项目具体内容和要求、审查方法、审查结论和审查记录全过程，并做了详细的规定，使食品生产许可证的现场审查更加规范。

（2）关于监管职能的内容设计

就食品生产监督职能的内容，国家质量监督检验检疫总局和上海市质量技术监督局都出台了相应的细化规定。(www.xing528.com)

《关于食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定的公告》。国家质量监督检验检疫总局2009年以总局公告的形式，公布了对食品生产加工企业监督检查的规定。该规定将对企业的现场监督检查细分为14大项、75小项。检查内容包括企业资源变化情况、进货查验落实情况、生产过程控制情况、食品出厂检验情况、不合格管理情况、食品标志标注情况、食品销售台账记录情况、标准执行情况、不安全食品召回管理情况、接受委托加工情况、对消费者投诉登记及处理情况、收集风险监测及评估信息的记录情况、企业处置食品安全事故情况等。

《上海市质量技术监督局食品生产监检查工作规范》（上海市质量技术监督局，沪质技监食〔2013〕26号）。上海市的食品生产企业的监督检查工作规范较之国家质检总局的规范，检查项目做了一定的调整，将对企业的监督检查内容分成六个方面91个小项。主要包括原辅料（包括食品原料、食品添加剂、食品相关产品）采购进货查验落实情况、生产过程控制情况、出厂检验现场检查、食品标志标注情况、食品销售台账情况、不安全食品召回情况等。

5.3.2.3　职能之间的闭环问题

比较许可职能设计内容和监督职能设计内容可以看出：

①各职能设计的项目数量不同。许可职能项目内容包括18大项、110小项；而监督职能项目分别是14大项、75小项和6大项、91小项。监管职能的设计内容明显少于许可职能的设计内容。

②各职能设计的原则不同。许可职能设计是遵循过程控制的原则，对食品生产企业的生产全过程进行覆盖，细化到从生产准备、过程管理、产品控制、设备管理等各个环节。而监督职能设计是遵循关键点控制的原则，只是对生产活动中一些关键的环节予以了关注。因此，两个职能在具体落实方面，无论是内容上还是范围上都存在差异。

③各职能之间缺乏贯通。从上述职能细化项目上，可以发现各块职能内容的设计，都只是从各自工作的角度出发，并没有为相关联的其他职能留有对接的空间和接口。这就使得在不同职能之间，一些具体的项目内容难以形成有效的职能贯通。比如，在许可职能中十分强调的组织领导、质量目标、管理职责，以及工艺文件、产品防护等项目，在监督职能设计中就没有得到任何的体现。考虑到在实际工作中，许可和监督这两块工作，往往是隶属于不同的行政部门，因此，在职能内容设计上如果不能有效对接的话，那么，将直接造成在具体工作中两大职能的脱节，即许可工作归许可工作，监督工作归监督工作；监督时不以许可的工作内容作为基础和参照，许可时也不会把前期的监督结果作为许可审查的重要参考。这样就会形成所谓的职能间工作闭环的缺失。