审查细则制度中政策执行力的理性空间分析

《食品生产许可证审查细则》对于各项内容的具体规定，对于现场审查人员来讲，是一部很好的技术手册，有利于规范和统一现场审查工作，把审查人员的自由裁量压缩至最小，同时对市场准入的条件加以具体化。但是，如此细化的规定，特别是对过程、工艺、设备等的具体要求，无论对于食品生产行业的发展还是食品许可证的证后监管来讲，有着较为严重的负面影响。主要体现在三个方面：

5.2.3.1　压缩了食品生产企业的理性选择空间

企业的自主选择是企业主体地位体现的重要标志。企业在组织相关生产活动的过程中，既要遵守相关法律法规的要求，同时还应该有采取对于自身最有利的形式和手段的选择权，即在法律的框架内确保足够的理性选择。这样才能保证企业的活力、市场的活力，以及经济的活力。作为行政干预的手段，食品生产许可政策既要体现政府对于食品安全的特殊重视和有效干预，同时也要保证行政干预的适度性。像《细则》这样细化的行政要求，如果只是作为食品企业组织相关生产的指导性意见，由企业根据自身实际参考采用，则是很好的技术服务和引导。但是，一旦作为行政许可的必要条件，即企业必须满足和达到的要求，就形成了对企业具体经营活动的直接干预。这样的干预影响了企业的理性选择空间，从长远来看，对于食品生产的整体发展的影响是弊大于利，同时，也不利于政府与企业间关系的处理。

5.2.3.2　限制了食品自主加工的多样性

以一套完整的工业规范确定特定食品生产加工的工艺、流程、设备等，固然可以起到对整体水平的提升。但是，由于《细则》具有技术规范的强制性作用，这种统一的规范体系的实施，也就意味着在食品生产加工过程中被行政性地固化。在实际中，企业出于对工艺的改进、设备的创新等的行为，都有可能因为不符合细则中的相应规定，而陷入违法违规的境地。

5.2.3.3　割裂了传统食品加工与现代食品工业的关系(www.xing528.com)

《细则》是以现代食品工业模式为版本而形成的技术规范。在《细则》中，对于场地、工艺、设备等硬件条件都有十分具体的要求。这些要求一般都是基于工业化的生产条件，强调机械化和自动化的流水线作业模式。而我国许多传统的食品生产加工方法，既是传承传统食品风味的保障，也是传统文化遗产的组成。这些老的方法和工艺，显然是与现代工业化的生产方法不尽相同的。由于在食品生产许可政策中，并没有给传统食品加工保留必要的存在空间，从而造成一些传统食品生产工艺或是被迫接受工业化的改造，或是被迫停止而逐渐消亡。在上海，曾有一家以传统“日晒夜露”方法配制酱油的食品企业，因为传统工艺与食品许可审查细则中的一些具体要求发生冲突，而影响了企业的生产活动，并引起了媒体的广泛热议。^[5]

5.2.3.4　忽视了社会经济整体发展的不平衡性

我国食品生产领域的生产许可证政策，以及相关的准许制度和审查《通则》及《细则》，在全国范围内建立起食品生产企业的统一准入标准。但是，统一的标准是要以统一的市场为基础的，而市场统一的关键在于社会经济发展的均衡。然而，我国经济发展的不平衡性，在相当长的一段历史时期内还不能得到全面的缓解。不同地区的经济发展水平的差异，对于在全国范围内实施统一的食品生产准入制度带来一定客观困难，更何况这些统一的准入要求还如此的具体和细化。实际情况是，在许多地方食品安全市场准入的条件和要求往往成为制度的摆设。不平衡的市场，造成了制度落实的不平衡，其结果又造成了不同企业（严格遵守准入规范的企业或未能严格实施准入规范的企业）在市场竞争中的不平衡。从某种程度上讲，如何在经济发展不平衡的状态下，解决食品安全监管有效性的问题，是食品安全工作的重中之重。

5.2.3.5 改变了行政监管工作的导向

以行政强制的方式对企业内部管理作出具体规定的做法，带有强烈的传统计划经济体制下行政管理模式的痕迹。食品生产许可政策中的许多措施集中体现了两种行政监管的导向。一是过程导向，政府对于经济活动的过程给予关注，并试图在过程中加以干预；二是主体导向，作为行政监管关系中的主体，政府部门通过制定行政规章等形式，把主体意愿直接转变成某种强制性的要求或规范。两种导向对食品安全监管的影响在于：一是混淆了政府监管与企业主体经营的关系；二是增加了政府监管工作的难度和工作量；三是降低了食品安全监管的行政效能，特别是把大量行政资源投入到有关企业内部的相关技术性审查工作中的做法，对于食品安全监管整体行政效率产生直接影响；四是制约了食品安全市场调节机制作用的发挥，形成对行政资源的过度依赖，不利于长效社会机制的形成。