食品安全技术制度优化方案

5.1.3.1　一般的技术制度

技术制度，是指以维护国家经济安全利益为目标，以技术内容为核心，经济与社会制度体系中的一个功能性子系统。其主要功能是负责应对以技术以及与技术相关方面所引起的威胁经济安全的情况。技术制度是国家制度体系的组成部分，也是国家科技术政策的重要体现。

概括而言，技术制度主要由四个方面构成，即目标、机制、组织和主体。

第一，目标。技术制度的目标是体现和连接国家科技政策的纽带，体现了技术制度与社会经济发展的密切关系。在技术制度中需要对社会经济环境中的技术因素作出客观评估，包括技术现状、作用地位和发展趋势等，从而在此基础上形成明确、可行的制度目标，以指导技术制度建立以及发挥相关作用。如我国在2001年底，明确提出要“针对当前国民经济和社会发展中急需解决的重大科技问题，集中攻克一批对产业技术升级、产业结构调整有重大带动作用，对社会可持续发展有显著促进作用的关键技术和共性技术”，“重点攻克与人口、资源、环境协调发展以及国家安全密切相关的重大关键技术，使我国社会可持续发展能力与国家安全保障能力有明显提高”^[1]。

第二，机制。技术制度的机制是推动和确保技术保障体系有效运作的内部构架及运用方式。技术制度涉及多个领域和部门，是多层次和多进程的综合体，因此，技术制度的机制必须是经过有效整合的机制集合。在这一集合中，应包括市场机制、激励机制、创新机制、协调机制、合作机制等一系列机制。因此，从某种意义上讲，一个完整、有效的技术制度体现了一个国家在技术层面的综合协调能力和竞争能力的水平。

第三，组织。组织技术制度的组织是指对参与技术制度建设的各部门、各单位的体制建设。包括对政府层面、科研层面、企业层面、贸易层面的组织与协调。在推进技术制度建设时，一般是由一个国家层面的统一规划机构，负责纵向与横向的有效协调，并在不同部门和单位系统中形成相对独立的工作体系。

第四，主体。技术制度的主体是制度所指向的政策执行者，主要是指各级政府的相关职能部门。当然，在社会职能多元化的条件下，履行相关社会职能的社会组织也可以是技术制度的执行者。

5.1.3.2　标准化管理体系

技术制度的内容主要包括三个方面，即科技人才、专利和技术标准。在国家科技部2002年出台的国家科技战略中，明确提出了中国科技发展的三大战略，即“人才战略、专利战略和技术标准战略”，并以此作为应对我国入世挑战和推进我国科技进步的手段。但是，从严格意义上讲，科技人才与专利分别属于人才制度和知识产权制度范围，而技术标准制度是技术制度的代表。

（1）标准的定义

关于标准概念的界定，有多种版本，不同组织（如ISO）、不同国家都有不同的说法。就狭义的定义而言，标准是指“经公认机构批准的、规定非强制执行的、供通用或重复使用的产品或相关工艺和生产方法的规则、指南或特性的文件。该文件还可包括或专门关于适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求”^[2]。

在WTO/TBT协议中，对上述的标准定义与ISO/IEC对标准的定义，作了比较性的解释性说明，“ISO/IEC指南2中定义的术语涵盖产品、工艺和服务。本协定只涉及与产品或工艺和生产方法有关的技术法规、标准和合格评定程序。ISO/IEC指南2中定义的标准可以是强制性的，也可以是自愿的。就本协定而言，标准被定义为自愿的，技术法规被定义为强制性文件。”^[3]

TBT协议对标准所作的定义，有两个前提限定：

第一，TBT协议所定义的标准是技术标准，即只针对产品及产品相关的领域，而不涵盖服务领域的服务标准。在这一点上，该适用范围的限制与本书中对技术标准概念的使用上是一致的。本书所讨论的技术标准，是在贸易项下与货物贸易相关的技术标准问题。(www.xing528.com)

第二，TBT协议所定义的标准只是指自愿性标准（即推荐性标准），而不包括强制性标准。在TBT协议中，对标准（技术标准）作了较为严格的区分，即根据西方国家（主要是欧盟）的现实做法，把传统意义上的标准分为三类：一是技术法规，二是标准，三是合格评定程序，并对这三类技术概念做了界定。在本书中，为表述的方便，并考虑到我国在标准概念使用上的习惯，在标准的类型上，采用ISO/IEC的定义，即把技术法规作为技术标准的一种——强制性标准；而把合格评定程序（即执行技术标准的标准程序）同样作为技术标准的组成部分。

（2）标准管理的分级与分类管理

根据我国标准化法规定，技术标准按照发生作用范围和审批权限，可以分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。四级标准之间的关系是，上级标准是制定下级标准的依据，下级标准是对上级标准的补充，各级标准不得重复制定和相互抵触。

我国标准按性质划分为强制性标准和推荐性标准两种。强制性标准分为全文强制和条文强制两种。所谓全文强制是指标准的全部技术内容均需要强制执行，所谓条文强制是指标准中的部分技术内容需要强制执行。强制性标准具有法律强制约束力，又被称为技术法规。推荐性标准是指鼓励自愿采用的具有指导作用又不宜强制执行的标准，主要是国家标准、行业标准和地方标准。企业标准不存在推荐性。

①国家标准。国家标准是全国范围内统一的技术要求，是我国技术标准的主体，其他各级标准不得与国家标准相抵触。国家标准由国家标准化管理委员会编制计划、组织划拟、统一审批、编号发布。

②行业标准。行业标准是全国性各行业范围内统一使用的技术要求。它是对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求所制定的标准。行业标准不得与国家标准相抵触，在相应的国家标准实施后，该行业标准即刻废止。

③地方标准。在生产、经营和服务活动中，对没有国家标准、行业标准而需要在本行政区域内统一规范技术要求的，可以制定地方标准。强制性标准的制定，应当限于保护人体健康和人身、财产安全，保护生态和环境，防止欺诈等范围。地方标准应当报国家行政主管部门备案，在相应的国家标准或行业标准实施后，该地方标准即行废止（法律另有规定的除外）。

④企业标准。企业标准是在企业范围内需要协调、统一的技术要求、管理要求和工作要求所制定的标准。企业生产的产品若没有国家、行业和地方标准，应当制定相应的企业标准，作为组织生产的依据。对已有国家、行业、地方标准的，国家鼓励企业制定严于国家、行业、地方标准的企业标准。企业标准由企业制定、发布，并按省（自治区、直辖市）政府的规定备案。企业标准一经发布，对该企业具有强制性。

5.1.3.3 食品安全标准管理制度

以标准为核心的食品安全技术制度是食品安全政策的重要保障。标准对于食品安全的重要性不言而喻。通过一系列重大食品安全事件，标准的重要性更是被广泛认识并重视，成为食品安全公共关注的一个焦点。正因如此，在2009年的《食品安全法》中，对食品安全标准以单独的章节作出具体的规定，明确了食品安全的唯一性，统一了食品安全标准的职能部门，规定了食品安全标准体系。

在《食品安全法》出台之前，食品安全相关技术标准属于多头管理。根据《标准化法实施条例》（1990年）第十二条第二款的规定，“工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准，分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、环境保护主管部门组织草拟、审批”，这也从制度上规定了这些领域的国家技术标准的制定和管理权限在建设部、卫生部、农业部和环保部。这种多头管理的标准化管理格局，在国家标准委成立之后，也没有得到有效的改变。但是，《食品安全法》统一了食品安全标准的制定与管理，明确了食品安全标准的唯一性。《食品安全法》第二十二条规定，“国务院卫生行政部门应当对食用产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。”同时，第十九条规定，“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。”这两条规定，奠定了食品安全技术制度的基础，实现了食品安全标准的唯一性和统一性。

同时，食品安全标准继承了原国家标准制度中的分级制，形成了食品安全的国家标准、地方标准和企业标准。特别是对于食品安全企业标准的设定，对于规范和促进食品生产行业的发展具有积极的意义。