食品安全的行政制度及管理措施

食品安全行政制度是行政部门根据职责范围对食品安全所做出的各类行政管理措施的总和。行政制度中同时包括与食品安全政策的两种关系，即有些制度是食品安全政策执行的直接制度平台，起到支撑与保障的作用；而有些则本身就是食品安全的一项具体政策。在分段监管体制下，按环节而设立的监管职能部门，依法对各环节的食品安全保障工作做出具体行政制度安排，这些制度从总体上讲，就是具体的执行政策，主要包括行政许可、行政监管和行政执法。

5.1.2.1　作为食品安全行政许可政策的准入制度

《食品安全法》第二十九条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”

（1）《食品生产许可管理办法》

国家质量监督检验检疫总局令第129号，于2010年6月1日施行。该政策适用于国内的食品生产活动以及质量技术监督部门实施食品生产许可的活动。根据该政策的规定，我国食品生产许可按食品品种实行许可，即企业只能在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。2010年的《食品生产许可管理办法》是《食品安全法》颁布后国家质检总局对原有食品生产许可政策的重新调整，除对接《食品安全法》的相关要求之外，基本延续了原来的食品生产许可的思路和方法。

我国食品生产许可政策始于2003年的食品质量安全市场准入制度。2003年国家质检总局以第52号局长令形式，颁布《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》。该许可政策包括三项具体内容，即对食品生产者实施生产许可制度，对企业生产的食品实施强制检验制度，对实施食品生产许可制度的产品实行市场准入标志制度（即QS标志）。

食品质量安全市场准入政策于2003年起分步实施，至2006年覆盖至全部加工食品。2003年下半年起，国家对小麦粉、大米、食用植物油、酱油、食醋五类食品率先实施食品质量安全市场准入制度，相关企业需要取得生产许可证（即QS证）并在其产品上标贴QS标志。2004年1月1日起正式全面实施，未取得QS证的食品生产企业不得生产加工上述五类食品。

2005年7月1　日起，对十大类食品实施市场准入政策，包括肉制品、乳制品、饮料、糖味精、方便面、饼干、罐头、冷冻饮品、速冻面米食品和膨化食品。2005年9月1日起，对十三大类食品实施市场准入制度，包括糖果制品、茶叶、啤酒、黄酒、酱腌菜、蜜饯、炒货食品、可可制品、蛋制品、焙炒咖啡、水产加工品、淀粉及淀粉制品。2006年9月1日起，对七大类食品实施市场准入制度，包括糕点、豆制品、蜂产品、果冻、挂面、鸡精调味料和酱类。2007年起，对所有加工食品共计28大类，全部实施食品质量安全市场准入政策。

（2）《餐饮服务许可管理办法》

2010年3月，国家卫生部颁布了《餐饮服务许可管理办法》（卫生部令70号）。《餐饮服务许可管理办法》共八章42条，根据该政策规定，食品药品监管部门负责餐饮服务食品安全监督管理。国家对餐饮服务实行许可制度。申请从事餐饮服务的单位和个人，应当依法取得《餐饮服务许可证》，并依照法律法规、食品安全标准及有关要求从事餐饮服务活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

（3）《食品流通许可证管理办法》

《食品流通许可证管理办法》由国家工商总局制定颁布执行。该政策依据《食品安全法》《行政许可法》《食品安全法实施条例》等有关法律、法规的规定而设。对食品流通许可的申请受理、审查批准以及相关的监督检查等行为做出具体规定。凡在流通环节从事食品经营的，应当依法取得食品流通许可。对于食品生产和流通有交叉的企业，办法规定了吸收原则，即取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可。《食品流通许可证管理办法》（国家工商行政管理总局令第44号）于2009年7月正式颁布，共七章44条。

5.1.2.2　作为食品安全行政监管政策的证后制度

《食品安全法》第七十六条规定，“县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。”对于食品安全的监督管理是以各级人民政府为主体，由各职能部门分头落实。由于我国食品安全政策决定了对食品安全实行全面的市场准入制度，对于食品安全的监督管理都是基于食品行政可的前提之下，因此，相关的监管工作又可以被视作对食品经营企业取得相关行政许可证后的后续监管。

（1）《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》

《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》是配合食品质量安全市场准入制度的实施而制定出台的。2003年7月，国家质量监督检验检疫总局令第52号正式公布并实施。该政策主要是依据《中华人民共和国产品质量法》《工业产品生产许可证试行条例》《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》等，旨在从源头加强食品质量安全的监督管理，提高食品生产加工企业的质量管理和产品质量安全水平，保障人身健康和安全。这项政策是我国最早的一部关于食品生产的正式的监管政策，主要还是从工业产品生产管理的角度来加强食品安全的监管，其制度的设计和适用都有相当的局限性。该政策于2005年9月即被废止。

（2）《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》

2005年9月国家质量监督检验检疫总局发布第79号总局令，颁布实施《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》〔后文简称《实施细则》（试行）〕，同时废止了2003年的《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》（总局令第52号）。这次的调整，一方面是经过两年多的实践和总结，原监管政策中的一些内容需要及时调整和完善；另一方面，2005年7月，国务院颁布了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（国务院令第440号），替代了原《工业产品生产许可证试行条例》。由于上位法的调整，《食品生产加企业质量安全监督管理办法》势必需要跟进调整。《实施细则（试行）》在进一步细化和完善监督管理各项具体化求的同时，及时保持了与其上位法《工业产品生产许可证管理条例》的一致性。该项具体政策对于食品生产环节的监管发挥了很大的作用和影响，是生产环节监管的制度基础。在2009年《食品安全法》颁布之后的相当长时期内，相关政策并没有做相应的修订或调整，仍然发挥着制度保障作用。(www.xing528.com)

（3）《餐饮服务食品安全监督管理办法》

2010年3月，国家卫生部颁布《餐饮服务食品安全监督管理办法》（卫生部令第71号），共六章53条。根据该政策，餐饮服务提供者应当依照法律、法规、食品安全标准及有关要求从事餐饮服务活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担餐饮服务食品安全责任。这项具体政策对餐饮服务食品安全监督管理提出了量化分级、分类管理制度，要求各级监管部门通过监督检查、抽样、快速检测，以及建立辖区内餐饮服务提供者食品安全信用档案等手段，强化对餐饮企业的食品安全监管。

（4）《流通环节食品安全监督管理办法》

《流通环节食品安全监督管理办法》由国家工商行政管理总局于2009年7月颁布（总局令第43号）。该政策要求食品经营者建立健全食品安全管理制度，采取有效管理措施，保证食品安全。在这项政策中，明确了禁止经营销售的13类问题食品，主要有：用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品；致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品等。规定了食品安全事故发生后的应急处置规程。细化了对个人代言虚假食品广告承担连带责任的认定和处置。该政策第一次对流通环节的食品安全监管做出了翔实的制度安排。

5.1.2.3　作为食品安全行政处罚政策的执法制度

根据《行政处罚法》对行政处罚项和处罚权的设定有严格的规定，一般在各相关法律法规中已有设置。因此，行政执法制度只是对相关的处罚行为和过程所做的规范，一般不涉及处罚事项的设置。在分段监管模式下，虽然不同环节由不同部门负责监管，但是，就一般的处罚程序和规范而言，基本上是大同小异的。在整个食品安全行政制度体系中，执法制度相对于行政许可和监督制度来讲，所占的比例是比较小的。

行政执法制度主要包括行政处罚程序、案查制度、听证程序、罚没物品管理及处置程序、案件移送程序等。

（1）行政处罚制度

行政处罚制度主要包括对行政处罚的管辖权、处罚的一般程序、听证、处罚执行和结案、期间与送达等做出的一般性的制度安排和规范。2011年3月，国家质量监督检验检疫总局第137号颁布了《质量技术监督行政处罚程序规定》，对质量技术监督部门办理行政处罚案件工作做出规范。

（2）案审制度

案件审理工作是行政处罚工作的一个重要环节，是对案件办理工作的法制监督和保障。案审制度是对案件审理和复核工作的制度规范，主要包括案件审理的形式、机构、资质和程序等。一般案件审理采取集体审理制度，由案审委会员及其下设的具体工作部门（如案审办等）履行审件审理工作。案审具体工作部门主要负责对以下事项进行初步审理：案由及当事人的基本情况，调查经过及采取强制措施的情况，违法事实及主要证据的认定，当事人在调查过程中提出的申辩事实及理由，违法行为性质及定性依据，拟处理意见及其依据。案审委在初审意见的基础上负责对案件的全面审理并做出最终决定：①对违法事实清楚、证据确凿的，依法做出行政处罚决定；②对违法事实不能成立、违法行为已过追诉时效或者违法主体依法不予行政处罚等的，或违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的，依法做出不予行政处罚的决定；③对违法行为依法不属于本部门管辖或依法需要追究刑事责任的，做出移送有管辖权的部门或者司法机关。在食品安全分段监督模式下，食品生产环节的行政处罚制度依据《质量技术监督行政处罚案件审理规定》（国家质量监督检验检疫总局令第138号，2011年3月）进行。

（3）听证制度

听证权是行政相对人的权利之一。对于在行政处罚中，其处罚决定对于行政相对人影响较大的，行政相对人有权要求举行听证会。所谓影响较大的行政处罚决定，包括责令企业停产停业的、吊销许可证、较大数额罚款等。听证制度保证了行政机关在做出重大行政处罚决定时，必须给予行政相对人充分的表达意见和意愿的机会。相关的听证制度有《上海市行政处罚听证程序试行规定》（1996年8月26日由上海市人民政府批准）、《上海市质量技术监督行政处罚听证程序管理办法》（上海市质量技术监督局，沪质技监法〔2011〕781号）等。一般各执法部门都会结合执法办案实际对听证做出具体程序性的规定。

（4）罚没物品管理及处置制度

罚没物品是行政处罚案件中依法应当予以没收的涉案物品。罚没物品管理及处置制度，是对没收物品票据领用、缴销和交接、保管、结算、对账及处置的程序规范。对于罚没物品，一般根据物品的不同特征采取相应的处理方式，如监督销毁、拍卖、公益事业捐赠、必要的技术处理（如填埋、焚烧）等。罚没物品管理及处置制度，属于机关内部的管理制度。如《上海市质量技术监督罚没物品管理和处置办法》（上海市质量技术监督局，沪质技监法〔2010〕314号）。

（5）案件移送制度

案件移送，是指在办案过程中对于不属于本单位管辖的，按一定秩序和形式转交给有管辖权的部门处理。一般而言，案件移送主要有两种形式，一是行政执法部门之间的移送，主要是区域管辖和职能管辖原因。二是刑事移送，即对需要追究刑事责任的行政案件，由行政办案部门及时移交司法部门。2004年，上海市检察部门就制发了《关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的办法》（沪检发〔2004〕192号）。2006年1月，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合下发了“关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见”（高检会〔2006〕2号）。在全国范围内规定了行刑衔接的工作，强调行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件移送至同级公安机关，并抄送同级人民察检院。