食品无证照监管是食品生产经营实行证照管理的一个逆命题。因为我国对食品生产经营实行的是证照相结合的行政管理制度，所以，有证引发无证，有照产生无照，从而衍生出食品无证照的问题。这里涉及两大行政制度，一是营业执照制度，即在我国凡从事经济活动的社会法人，必须取得由工商部门核发的营业执照，并在营业执法照所规定的经营范围内开展相关经营活动。营业执照是所有企业法人必须取得的政府许可。二是食品生产许可制度。在营业执照的普适性行政管理基础上，我国对特殊领域或重要产品，还实行许可制度，即在从事这些领域或产品的经营时，除了要取得工商营业执照外，还必须获得相关行政主管部门颁发的行政许可证。对于食品而言，无论是《食品安全法》或是之前的《食品卫生法》，这些政策都明确规定了食品实行许可制度。因此，对于食品的生产经营活动而言，必须同时取得工商营业执法和食品许可证（食品卫生证），即有证有照。对于没有取得营业执照，或是没有食品生产许可证而从事食品生产经营活动的，则属于非法性质，即无证照食品生产经营违法行为。
从证照的关系来看，食品生产经营行为可以分为四种情况：即有证有照、无证无照、无证有照、有证无照。其中有证有照属合法食品生产经营行为，而后三种情况皆为违法行为，通称为无证照行为。在分段监管模式下，食品无证照监管部门之间的职能冲突尤为明显。一种普遍的观点是，既然食品实行的是分段监管，那么食品无证照的监管同样应该按各分段环节由各监管部门各自负责，即生产加工环节的监管部门负责无证照生产加工食品的监管，流通环节的监管部门负责无证照流通食品的监管，餐饮消费环节的监管部门负责无证照餐饮的监管。
从表面上看，这种观点符合分段监管的原则，各环节的职能分工也很明确，具有很强的说服力。产生并支持这种观点的主要原因在于行政职能的对称分布模式。职能对称分布是行政监管中最为常用的，也最易为广泛理解和接受的分布模式。比如，在许可法中就确定了“谁发证、谁监管”的原则，就是职能对称分布的形式。对称分布是行政工作中的一种基础性的分布形式，在一定的行政范围和条件下，对称分布是行之有效的。但是，在行政结构空间中，如果仅坚持对称分布的形式，则可能给行政工作的有效性开展带来负面影响。(www.xing528.com)
基于职能对称分布的逻辑，食品无证照行为的分段监管是顺理成章的。但是，为什么在实践中却会产生许多冲突和矛盾，并且食品无证照问题非但没有得到有效遏制，反而成为政府行政监管的一个难题呢？食品无证照监管不力的原因，除了分段监管部门需要提高监管力度之外，是否还有更深层次的因素？换言之，基于食品证照监管形式的逆命题，是否可以成立？具体来讲，就是在分段监管模式下，食品无证照监管由各环节监管部门负责；在一部门监管模式下，食品无证照监管则由这个部门负责。
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