影响执法能级的因素及其意义

4.3.2.1　执法能级的定义及分类

“能级”是现代物理学中用于描述原子结构的一个概念。在原子结构中，围绕原子核旋转的电子，按其能量大小，分别在特定的、分立的轨道上运动，各个轨道上的电子具有分立的能量。物理学把这种能量按大小排列，犹如阶梯的状况叫作能级。物理学的能级概念被现代管理理论借用来描述管理结构，并提出：一定的管理结构是由不同层次、不同能级的要素所组成的复杂系统，在这个系统中，每一个单元根据其本身的能量大小而处于不同的地位，以此来确保系统结构的稳定性和有效性。这种理论被称为管理学中的能级理论。

根据能级原理，管理的基本任务之一就是要把管理系统内的机构、规则、人员、资源等各种管理手段和要素，按其能量大小进行分级，制定出每一能级相应的行动规范和操作标准，以此来建立管理系统的稳定结构，确保系统整体目标的实现。因此，能级是构筑管理结构的基本要素，也是确保管理结构稳定的重要力量。

在政府行政体系中，行政能级是不同行政部门构筑彼此间行政结构的标准，各行政部门的职能、目标、任务和作用等，决定了各部门行政能级的大小。行政能级的大小，不仅确定了行政部门在整个行政结构中所处的位置，而且还是行政部门权力、责任、利益、规模、资源等配置的重要依据。因此，行政能级是决定和维系政策执行力运行状态和结构体系稳定的重要内在因素。

在行政能级中，最具有代表性的是执法能级。行政执法工作是政府行政中的一项重要工作，是其他各类行政工作正常、有序开展的保障，也是维护社会经济秩序的重要手段。根据不同的执法领域和执法要求，行政执法部门的能级各不相同。各个行政执法部门按各自执法能级依此构筑了一个庞大而有序的行政执法体系。按能级大小，行政执法大致可以分为四种类型，即简易性执法、准入性执法、符合性执法和安全性执法。这四类执法的能级是由小至大的。

简易性执法是指执法过程中只要对事实做出简单的判断。如城市管理行政执法中对于占路设摊等行为的执法行为。简易性执法是执法能级最低的一类行政执法，在具体执法过程中所需要的各类执法资源最少，一般主要适用于社会秩序的基本维护。

准入性执法是指以各类行政许可准入为执法前提和依据，在行政执法过程中需对行政对象是否取得或符合许可范围作出判断。在这类执法过程中，一般需要一定的专业许可信息的支持。如对超范围经营活动进行查处时，需要对营业执照的经营范围予以核查；或在对生产许可证或3C强制认证的无证查处时，需要对具体产品是否属于发证范围作出一定的专业性判断。准入性执法与简易性执法相比，其执法能级相对较高，主要适用于特定领域的秩序维护。

符合性执法是指以合格评定的结果为判断依据的行政执法工作。合格评定是一个通过技术手段将被评对象与特定标准、规范或程序进行比对，并对该对象是否符合特定标准、规范或程序而作出结论的过程。最为典型的合格评定，就是对产品质量是否合格的判定。在这个过程中，需要根据相应的产品标准，对产品的相关性能进行检测，并将检测结果与标准值相比较，从而判定是否符合标准规定。符合性执法一般都需要一定的技术资源作为支撑，执法过程相对复杂，但执法程序较为固定。符合性执法，属于技术性行政执法，其执法能级比单纯行政性执法能级要高。

安全性执法是执法能级最高的行政执法，其目的是维护和保障安全。在执法过程中，特别强调专业性和严密性，对于相关技术资源、人力资源、政策法规资源等要求非常高。在现实生活中，诸如消防安全、特种设备安全，以及食品安全等行政执法工作，均归属于安全性执法。

不同能级的行政执法以安全为核心，构成了锥状行政结构，如图4-1所示。其中，核心是安全层，由安全性执法构筑安全线；安全层之外是持续维持（合格）层，以符合性执法构筑合格线；合格层外是资质层，以准入性执法构筑准入线；最外层是秩序层，以简易性执法构筑社会秩序线。

图4-1 经济领域执法层级示意图(www.xing528.com)

这个锥状行政能级结构，可以充分展示行政结构的特点。执法能级由内而外呈现渐弱分布，而行政管理幅度则随着执法能级的减弱而扩大。这种分布特点，对于不同层次行政执法机构职能和资源的配置具有很现实的指导意义。

食品安全监管与执法过程较为全面地体现了行政能级的差异性。表4-3归纳了从“田头”到“餐桌”整个食品链中，相关监管与执法工作内容的执法能级和监管幅度的分布情况，以及相对应的资源配置要求。

表4-3　食品安全执法能级配置表

因此，对于食品安全来讲，在职能转变、体制调整和部门设置方面，必须充分考虑到不同行政能级的合理分布。在分段监管体制下，按环节设置的职能部门在执法能级安排方面是有交叉的。各监管环节所需要的执法能级并不一定与环节形成一一对应的关系。在一个环节里，可能包含多个执法能级的监管内容，这种执法能级的交叉，对于一个部门的职能定位、资源配置以及行政效率等造成一定的影响。这种影响最终将体现在行政结构的稳定性方面。

4.3.2.2　执法能级倒置及影响

由于分段监管模式是按食品链的先后次序切分的，而各环节的监管部门所担负的又是全职能，即对该环节的全部食品安全承担监管责任，这就造成了在每个环节上，一个部门需要承担各个能级的监管和执法任务，形成能级倒置现象。

能级倒置主要有两种类型，一种是以高就低，即按高能级配置的部门承担低能级的执法工作。这种情况下，容易造成资源配置的浪费。另一种是以低就高，即不具备较高能级的部门承担了高能级的执法工作，在这种情况下，将直接导致行政不力的结果。上述两种情况，在分段监管模式中都可以找到相应的事例。在食品生产加工环节，虽然该环节的主要任务应该是确保生产加工出来的食品质量安全，即它的主要执法能级是在安全性和符合性层面。但是，在许多地方，出于对分段监管模式的不同理解，将食品无证照生产加工行为（即食品地下窝点）的查处纳入生产加工环节的监管范畴，这就使得负责生产加工环节的监管部门，不得不肩负起面广量大而执法能级低的简易性执法工作。

而在食品流通环节的监管中，存在的是第二种类型的能级倒置现象。在流通领域，食品安全监管的主要内容，是确保食品的流通秩序，即从农业部门流出的农产品和从工业部门流出的食品加工产品，通过各个环节的流通最终到达消费者的秩序。这个过程，是介于食品源头（即农田和工厂）与消费者之间的中间过程，其基础功能是保证传递的安全与正确，具体体现在两个方面，一是确保经过安全性和符合性保障的食品通过合法渠道进入消费市场；二是排除非保障食品流入消费市场。这种监管相对应的行政能级要求，主要是准入性的，其执法特点是监管对象的面广量多，但执法手段和技术要求相对较为简单。然而，根据分段监管模式的要求，流通环节的监管部门同样要对该环节的全部食品安全承担监管责任，即除了准入性的监管执法工作，还需要开展安全性和符合性的监管执法，这就造成了现有行政资源配置的不足（没有技术支撑），或是资源的过度配置（重复建立技术支撑体系）。

分段监管模式，从行政职责上看，确实可以分清和落实部门行政责任，但是，在这种模式下，如何按照行政执法能级和行政监管幅度来合理设置行政结构和配置行政资源，是解决监管有效性问题和提升政策执行力的关键。

而在一部门监管模式下，由于行政职能高度集中，避免了由于职能分置而造成的协调性问题。但是，一部门内部同样存在着行政能级如何合理布置，以及如何克服监管幅度过大而可能产生的行政结构过于庞大和不稳定等问题。而且，由于行政结构的相似性，一部门监管模式在处理行政监管幅度和行政能级配置等问题方面，特别是在保证行政结构的稳定性、有效性，实现责任、权力和利益的统一，以及各类行政能级动态对应等问题上，可能存在更大的难度。