相似监管模式的探讨

监管模式相似性概念的提出，是基于体制结构的再透视。体制结构是由不同层面的结构按一定的逻辑关系加以组合而成的。在不同层级的行政层面，存在着一种稳定的组织结构，这种组织结构是行政体系最基本的结构单元，以此结构单元为模块而衍生出来的不同层面的行政组织都反映出该结构单元相类似的结构状态，这种状态就是体制在结构上的相似性。

相似性是行政管理体制的一个基本特性，对于研究行政体制具有十分重要的意义。任何一个行政体制的构成都需遵循一定的结构逻辑。结构逻辑贯穿体制的始终，决定了体制的稳定性。相似性是结构逻辑的具体表象。以基于专业分工的层级制为例，按专业领域的细分而形成的自上而下的树状结构，贯彻于层级制的全部，这种树状结构就是该体制的结构单元，在不同层面都可以找到这种结构的存在，换言之，不同层面的管理结构都可以看成是这种结构单元的相似性的放大或缩小。

研究体制相似性的意义在于，通过对相似性的把握，可以对体制的规律和特点，以及相应管理模式的设计和选择进行有针对性的评估。就本节所讨论的主题而言，相似性概念的提出，有助于对食品安全监管模式调整的更为客观和深入的理解。

我国行政体制的结构逻辑总体上还属于层级制的范畴，实行的是以专业分工为基础的自上而下的管理体制。因此，体制的相似性可以概括为总分结构，其中，“总”表示在一个行政层面（如一级地方政府）或一个行政单元（如一个行政部门）中实行的是行政首长总负责；“分”则表示，在一个行政层面或一个行政单元内按专业分工设置机构。这种总分式结构，是我国行政体制中的结构单元，也是行政体制的相似性之所在。食品安全的监管模式同样遵循这个相似性规律。

2004年我国对食品安全监督体制进行了调整，实行分段监管，在各个行政层面形成了以地方政府为领导，按农业、生产加工、流通、餐饮消费四个环节分别由农业部门、质监部门、工商部门和卫生部门（食药监部门）具体负责监管。分段监管模式在结构上以一级政府为主体的、以各职能部门为专业机构的总分结构。这种监管模式往往被称为“九龙治水”模式，长期以来饱受社会各界的争议。

2013年，国务院的大部制改革，对食品安全监管体制进行了调整，将食品的分段监管调整为由一个部门监管，设立国家食品药品监管总局，统一行使原来由质监、工商等部门所承担的生产加工和流通环节的监管职能。这种一部门综合监管，即“一龙治水”模式，在食品安全事件此起彼伏的今天，被社会寄予了很大的希望。确实，如果仅将“九龙治水”模式和“一龙治水”模式加以比较的话，两者在形式、结构等方面看上去是有着根本性的差别。但是，如果我们对“一龙治水”的内部结构作深入剖析的话，则不难发现结构相似性的存在。(www.xing528.com)

根据中编办制定的《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，国家食品药品监督管理总局共设有17个内设机构，其中与食品安全监管直接相关的有三个司，即食品安全监管一司、食品安全监管二司、食品安全监管三司。根据“三定方案”，食品安全监管一司的主要职能是，负责分析生产环节的食品安全形势、存在的问题，并提出完善制度机制和改进工作的建议，督促下级行政机关严格依法实施行政许可，履行监督管理责任，及时发现、纠正违法和不当行为；食品安全监管二司的主要职能是，掌握分析流通消费环节的食品安全形势、存在的问题，并提出完善制度机制和改进工作的建议，督促下级行政机关严格依法实施行政许可、履行监督管理责任，及时发现、纠正违法和不当行为；食品安全监管三司的主要职能是，承担食品安全统计工作，分析预测食品安全总体状况，组织开展食品安全风险预警和风险交流。参与制订食品安全风险监测计划，并根据该计划开展食品安全风险监测。概括而言，三个司分别负责生产加工、流通消费和综合分析的职能。这种机构的设立，同样是按照专业分工原则加以设置，从而构成了以总局为责任主体的“总/分”结构。

从上述分析可以发现，无论是“九龙治水”模式，还是“一龙治水”模式，其结构单元是一致的，都是“总/分”结构。这也就是说两种模式在本质上是相似的。所不同的是，前者的结构处于行政层面之上（政府结构），而后者则处于行政单元之中（部门结构）。这次食品安全监管体制的调整并没有改变监管模式的结构单元，只是对相似性进行了缩小。食品安全监管的行政权力集中了，但是行政协调的层级下降了。由此，自然而然地会引发对两个问题的思考：

思考一，既然相关的调整只是相似性的缩小，那么，社会又如何可以期待一个缩小了的相似行政结构能够承担起同样沉重的食品安全监管责任。在结构相似性的条件下，更低阶层的执行层只会降低政策执行的效力。

思考二，如果职能调整中的相似性不被打破，那么行政体制改革的效果就会受到影响，也无法从根本上实现食品安全政策执行力的突破。而突破体制的相似性则需要触及体制结构单元的改变。改变结构单元不是行政体制本身所能决定的，而是要从政府的职能定位和行政理念的转变着手。