食品安全监管模式类型分析

纵观当今各国食品安全监督模式，无外乎一部门式或多部门式。联合国粮食及农业组织和世界卫生组织就如何强化国家食品控制体系，推荐了三类监管体系：①建立在多部门负责基础上的食品控制体系，即多部门体系；②建立在一元化的单一部门负责基础上的食品控制体系，即单一部门体系；③建立在国家综合方法基础上的体系——综合体系。

多部门体系，即多部门监管模式。在食品安全监管方面实行多部门管理，是一个在传统政府体制中比较容易被接受和实施的选择。目前，大多数国家对于食品安全的监管仍然实行的是不同程度的多部门体系。这些多部门体系，或是以产业来划分，如绝大多数的国家中农业部门负责对农产品的监管；或是以品种来划分，即对特定的食品品种指定专门部门实施监管，如肉制品、奶制品、水产品等分别由不同的部门负责监管；或是按食品链环来划分，如按食品生产加工、食品流通和餐饮消费等环节来划分监管部门。

多部门监管模式的弊端或缺陷也是显而易见的。如在不同政府层面缺乏总体协调；在具体事件的管辖权限上经常混淆不清，并导致工作效率低下；各部门间的专业知识和资源水平各不相同，容易造成政策执行时的不均衡；在满足社会食品安全需求或是促进食品行业整体发展时缺乏统一性；在食品安全政策制定过程中，消耗更多的内部协调资源；容易造成政府法规以及具体行政行为的盲区；不利于社会与政府间就食品安全进行对话或沟通，容易造成消费者对行政监管信任的下降。

上述有关多部门监管模式的缺陷在现实中很容易找到，并不需要更多的解释或说明。但是，需要指出的是任何一种监管模式都是利与弊的统一，特别是对于两个相互对立的模式来讲，它们的利与弊往往正好是交叉对应的。就多部门模式而言，相关部门共同对食品安全从不同角度、领域或环节开展监管，不仅能够发挥各部门的专业力量和优势，而且还能调动或增添更多的行政资源，即达到“众人拾柴火焰高”的效果。

单一部门体系，即一部门监管模式。所谓单一部门体系，就是将保障公众健康和食品安全的所有职责全部归并到一个具有明确职责的部门系统。单一部门体系的优点恰是多部门体系的缺陷所在，即更容易对食品安全实施统一措施；能够快速回应社会和消费者的要求；减少部门间的协调成本，并更有效地利用资源和专业知识；工作规范和标准的一体化；拥有应对紧急情况的快速反应能力；可以提供更加先进和有效的服务，造益于企业并促进贸易。单一部门体系的优势是十分明显的，而且，一部门监管模式也更容易获得社会的理解、认同和接受。(www.xing528.com)

但是，这一个看上去简单易行甚至带有一定普适性（这种结构从理论上讲，能够普遍地满足每一个国家特定社会经济和政治环境下的要求和资源需求）的监管模式，在实际应用中没有想象的容易。在当前世界各国中，真正实行完全单一部门体系的国家几乎是没有的。所谓对食品安全实行单一部门体系的国家，基本上都只能说是准单一模式。如爱尔兰的食品安全机构（FSAI），虽然是一个法定的、独立的负责监督食品行业与食品安全性法规有关的所有活动的部门，但是与农场活动有关的食品安全却不属于它的管辖范畴，而是由农业、粮食和农村发展部以及水产和自然资源部分别负责相关领域的食品安全事务。而我国2013年对食品安全监管部门的大部制改革，同样没有包括农业在内。

综合体系，即基于“田头到餐桌”全过程监管目标的一个监管模式。综合体系的标准结构是一种多层面的组合。一般来讲，综合体系至少包括四个水平层次：①政策、法规、标准层面；②协调、评估、检测层面；③监督、管理和许可实施层面；④教育、培训、宣传层面。通常在第①和第②水平层次，建立一个独立的食品综合机构来负责；而在第③、④水平层次，则继续保持多个部门按各自职能分头负责的格局。这种结构可以简单地认为是在多部门体系之上再设置一个综合性的单一部门体系。从逻辑关系角度上看，综合体系在很大程度上是多部门体系和单一部门体系的折中和妥协的产物。但是，正是因为综合体系具备这样一种中庸精神，反而使得它在具体实施中更容易获得成功。

综合体系的优点弥合了多部门体系与单一部门体系的割裂：①保证了国家食品控制体系的一致性；②由于这种体系并不直接取代其他机构的日常职能，从而在政治上更容易被接受；③有利于在国家范围所有食品链中统一实施控制措施；④通过将风险评估和风险管理进行分离，增加了系统内各部门间的相互控制，有助于增加社会及消费者的信任；⑤有利于各类资源的整合、共享和规划；⑥有助于责任落实和追究。当然，这一体系最大的缺点在于增加了政府的规模和行政层次，同时也增加了内部协调成本。

就综合体系的特点来看，我国2009年《食品安全法》颁布实施后的监管模式，准确地讲应该是属于综合体系。即在食品安全委员会的统一领导、协调下各部门按环节负责食品安全监管。而2013年大部制改革后的食品安全监管模式在本质上讲，还是一个综合体系，只是在第③、④层面的监管部门的数量减少了。而这种在第③、④层面减少监管部门的做法，其实就是提升了这些层面的监管综合性，而一旦在这两个层面实现了所谓的一部门监管，则就从根本上否定了综合体系的优势和特点。也就是说，作为第①、②层面的综合协调机构与第③、④层面的一部门监管机构在职能和作用上就会形成重叠，从而致使综合体系形同虚设，甚至会使得分属于两个层面的综合性机构产生更大的内部冲突。