我国食品安全监管体制的演变与发展

长期以来，我国食品安全的概念往往由食品卫生所取代。食品的监管主要也是围绕着食品卫生而展开。食品安全的概念正式取代食品卫生，是在2009年《食品安全法》的颁布之时。这一名词的改变意味着食品监管从形式到内涵都发生了巨大的变化。我国食品监管体制的变迁，大致可以分为新中国成立初期、食品卫生管理条例时期、食品卫生法时期和食品安全法时期四个阶段。

4.1.2.1　新中国成立初期的食品卫生监管体制

新中国成立之初，刚刚从战乱中走出的中国百废待兴。食品卫生状况十分堪忧，肆虐的各种传染病严重影响着当时人们的健康安全，而社会性的食品卫生监管几乎处于空白状态。仅以新中国成立初期的北京市为例，当时的北京饮食业以中小型饭馆、饭摊为主，各类饭馆有2000多个，个体饭摊有5000多个^[2]，其中大多为个体经济，规模小，生产制作环境简陋，设备条件落后，卫生状况差。在这些饮食场所中，没有自来水、下水道的占有相当的比例，有些饭店和摊贩则基本不对碗筷进行消毒，洗碗水里含有大肠杆菌等传染病菌。而缺乏防蝇、防尘设施，食品招蝇、酱醋生蛆等更是常见。当时的食品卫生状况之紧急由此可见一斑。

由于国家制度还处于过渡时期，社会主义制度以及相应的政府行政体制尚未完全建成。针对当时的食品卫生形势，形成了以卫生部门为主、工商部门为辅的监管体制。即卫生部门负责提出和制定相关的食品卫生规范或要求和卫生监督，卫生系统中的卫生防疫部门具体承担食品卫生的监督工作，在省（市）以及区县基本建立起以卫生防疫站（所）为主的工作体系，承担食品卫生检验、食品卫生标准制定及有关技术指导和监督检查工作。工商部门则按食品卫生的相关规范和要求加强对食品经营户的资质管理。这种双部门监管体制在一定程度上带有民国时期卫生与公安监督模式的影子。除了两个具体行政部门之外，当时的食品卫生工作还作为一项系统性工程，纳入各单位内部卫生工作，形成了各单位各部门要设专职或兼职人员负责卫生工作的格局，初步形成“垂直布置”“层层负责”的食品卫生管理模式。

食品卫生双部门监督体制在政策执行的实践中取得了一定成效。以北京为例，1951年，北京市公共卫生局提出了“减少夏季肠胃传染病，确保大众健康，要对清凉饮食物加强管理，提高设备水平，对不合格者动员转业”的方针并据此制定出《北京市饮食物品制售业卫生管理暂行规则》，该项政策涉及经营登记审批手续、食品生产制作卫生标准、食品容器及设备标准、食品制作使用原料标准及从业人员健康标准等，对食品经营户的卫生条件提出了具体要求，形成了基本的食品卫生准入条件。如制售冷饮的店铺应具备专用制造室，不能在街头露天制作，食品用具应清洁，要有严密的防蝇、防尘设备，禁止使用生水及有害色素，要有煮沸或蒸汽消毒设备，冰棍一律用消毒纸包装，街头售卖酸梅汤一律改为瓶装，严禁大盆大罐等。

卫生部门与工商部门根据这些要求，开展联合检查，对符合卫生要求的准予继续营业，对不符合要求的予以处罚或取缔。特别是工商部门加强对相关食品商贩的监督，实行限制政策，即按照有关卫生管理规则，严格审批，控制开户数量，同时按照卫生标准，对制售过程卫生不达标、产品经检验不合格的商贩，给予取缔或停止制售。而对属于“实在无力改善”的商贩，则劝其转业。根据档案记载，经过一年的整治，在1952年，北京市食品卫生状况得到明显改善，全市食品店、摊贩普遍增设了基本卫生防护设施，如防尘防蝇设备（玻璃罩、纱罩）；食品从业人员个人卫生习惯初步养成，如配穿白色工作服。食品经营户数量明显减少，其中冰棍小车减少了60.7%，登记摊贩减少了71.6%，登记店铺减少了45.4%^[3]，而那些食品卫生风险较大的如制售扒糕、凉粉、血肠等小贩，经过整治几乎不复存在。

新中国成立初期食品卫生的整治，较为迅速地体现了新政权的执行力，不仅为广大人民群众提供了食品安全的保障，而且也积极配合了新中国成立初期社会秩序的大整治，为新中国在短时期内稳定社会作出了贡献。随着全国范围内的社会主义改造工作的顺利推进和完成，国家的行政体制得到健全和稳定，相应地，食品卫生监管体制也得到调整和加强。

4.1.2.2　食品卫生管理条例时期的监管体制

1956年年底，我国基本完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，社会主义的基本经济制度在中国全面地建立起来了。我国的食品卫生管理也进入了一个特殊的平衡期，逐步形成了以计划经济为特点的监管体制，以及与此相适应的行政绝对主导的政策执行系统。在这个阶段，我国食品卫生工作经历了由单项管理向全面管理的过程。初期，食品卫生的管理在国家层面尚未形成综合性的食品卫生政策体系。食品卫生工作主要还是依靠各行业主管部门的垂直行政管理。卫生部门主要还是履行指导和协调职能，其所制定和颁布的相关政策一般都是以具体的产品或行业为主的单项法规，如1953年颁布的《清凉饮食品卫生管理暂行办法》，1955年发布的《食堂卫生管理暂行办法》，1959年农业、卫生、外贸、商业四部门联合颁发的《肉品卫生检验试行规程》。1960年国务院批转的由卫生部、国家科委、轻工部提出的《食用合成染料管理办法》，可以说是我国第一个带有综合性质的食品卫生政策。1965年国务院颁布了《食品卫生管理试行条例》。从政策层面上看，这标志着食品已由单项管理过渡到全面管理，并已开始对食品添加剂等化学物质的管理。

在完成社会主义改造之后，以国有和集体经济所有制为主体的计划经济体制全面建成，这意味着在我国的经济领域基本消除了除公有制以外的其他一切私有经济制度，所有的企业，无论是国有或是集体的，全部被纳入到国家行政管理体系之中。这种体制使得食品卫生成为每一个国家单位的管理工作内容之一，食品卫生成为“单位事”。在这个时期，工商部门在规范食品生产经营户资质方面的监管作用已经基本不复存在，而卫生部门作为食品卫生的主管部门，虽然其工作系统和工作体制得到进一步的加强和完善，建立了自上而下覆盖基层的卫生防疫体系，但是，在这期间卫生防疫部门的主要作用转向了对食品卫生规范、标准的制定和相关食品卫生的检验检测，对于食品卫生的监督与管理则转化为对相关企事业单位的工作指导，相关的政策执行力也相应地成为单位的内部事务。这种情形在1965年颁布的《食品卫生管理试行条例》中得到充分体现。该政策规定了食品卫生监督管理的对象只有全民和集体所有制企业。虽然该项政策中指明卫生部门应当负责食品卫生的监督工作，但实际上卫生防疫部门在具体的工作中只能起到技术指导作用。食品卫生标准的贯彻执行、食品生产经营部门的卫生管理等都是通过企业的上级主管部门进行的，对于食品卫生不符合要求的企业往往采取的是系统内部行政处分，卫生防疫部门并无直接的处罚权。因此，可以说，这是我国食品卫生监管体制的一个特殊期间。

20世纪70年代末，是我国食品卫生监管体制变化和发展较大的时期。在经历了“文化大革命”之后，我国经济建设迎来了一个新的快速发展期，包括食品卫生在内的各类工作迅速恢复和发展起来，并进入了行政法规全面建设阶段。截至1977年，卫生部组织大批专家，展开了一次较大规模的食品卫生标准的调查研究，积累了大量的数据，相继提出了乳、肉、粮食、油等14项54个食品卫生标准和12个管理办法。这些以标准和管理办法为主体的技术层面的食品安全政策，经国务院批准，以卫生部、商业部、外贸部等11个部、局联合颁布的形式，确定为国内食品卫生标准加以试行，并在此基础上，最终形成了57个正式卫生标准、29个试行卫生标准和37个食品添加剂质量标准。1979年国务院正式颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》（下称《食品卫生管理条例》），卫生部与国家工商局联合颁布了《农村集市贸易食品卫生管理试行办法》，1980年卫生、粮食、外贸等六部共同颁发《进口食品卫生管理试行办法》。经过这一系列的政策调整，食品卫生的工作体系得到进一步明确和完善。这个时期我国食品卫生管理的重点已从预防肠道传染病发展到防止所有食源性疾患的新阶段。特别是食品卫生管理条例等相关政策的颁布和实施，大大推进了食品卫生工作进程。

1979年颁布的《食品卫生管理条例》依然延续了试行条例的模式。但是，由于时代发生了根本的变化，1979年版的《食品卫生管理条例》自它颁布之时就遭遇到尴尬。1978年十一届三中全会启动了中国经济体制改革开放之门，食品生产、饮食服务、食品经营作为投资少、见效快、供需要求迫切的行业吸引了一大批劳动力。食品生产经营在公有制占绝对主导地位的基础上，产生了大量不同经济形式的其他生产经营者，这就使得相关条例不再适应当时的食品卫生管理形势，大量的食品生产经营者不在其管理范围之内。在这种背景下，食品卫生的政策执行问题开始受到社会的关注，并在相关的政策制定中得到重视。

4.1.2.3　食品卫生法时期（1982—2004年）的监管体制

这一时期分为两个阶段，即“试行法”阶段（1982—1995年）和“正式法”阶段（1995—2004年）。在这个时期，食品卫生政策及其政策执行发生了一个根本性的变化，即食品卫生监管工作从“单位事”变为“社会事”，并被纳入法制框架之中，增强了监管工作的法制权威性。

第一阶段，《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（以下简称《试行法》）阶段。1982年11月19日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，并于1983年7月1日起试行。作为一项重要的政策出台，《试行法》规定了“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作”。这一政策举措从法制的层面明确了卫生部门食品卫生监管的法定职能。试行法的颁布和实施，从根本上改变了以往食品卫生政策仅从道德规范和行政责任方面对食品卫生提出要求，并缺乏对违反政策者进行法律追究和法律处罚规定的状况，标志着我国食品卫生政策正式进入了法制管理的阶段。(www.xing528.com)

《试行法》有力地推进了我国食品卫生政策执行的发展。1982—1995年，依据《试行法》先后共制定各类食品卫生管理办法40多个，制定发布近1500个各类国家食品卫生标准、食品检验方法和食品企业生产卫生规范，各级食品卫生监管部门的工作体系、人员配备、经费保障、技术建设等都有了实质性的提高，我国的食品卫生管理的整体水平大大提高。1986年卫生部、司法部联合发出《关于进一步宣传和贯彻〈食品卫生法（试行）〉的通知》，要求“各级政府卫生、司法部门的领导要进一步贯彻《试行法》，支持食品卫生监督人员依法行使职权，彻底纠正以言代法或以权压法的现象”。这一部际间的联合政策推动了各级地方政府对食品卫生工作的重视，并以此为契机逐步形成了由地方政府牵头、以卫生部门主体、各相关部门密切配合的食品卫生工作体制。

《试行法》颁布实施的时期正是我国经济体制改革全面推进之时。受到经济改革思潮的影响，同时为了解决食品卫生监管部门经费保障问题，1988年卫生部、国家物价局、财政部联合颁布了《全国卫生防疫防治机构收费暂行办法》。根据这一收费政策，各级食品卫生监督部门可就卫生监督、监测，预防性体检，产品卫生质量鉴定，各种预防性卫生监督和卫生学评价，原材料的卫生检验和精密仪器的测试，卫生业务咨询以及技术，资料和科技成果转让，其他委托检验和卫生预防项目等实行有偿服务。该政策的执行改变了食品卫生监管机构的公益性、福利性的性质，这是食品卫生政策执行的一个重大的时代性变化。有偿服务成了各食品卫生监管机构的重要经费来源。这虽然在很大程度上解决了当时财政经费保障不足的问题，但是也带来了一些负面作用，导致相当一部分工作机构把主要精力用于收费工作，而疏于科研、管理工作，同时争抢收费来源也影响到条块部门之间的关系（如地方食品卫生监管机构与卫生部门所属的卫生防疫站的关系），以及同一系统中上下级机构之间的关系。这些负面影响在一些地区已经影响食品卫生监管工作的正常开展。为此，卫生部于1991年6月13日以卫监发（91）第16号文发出《关于卫生监督监测工作实行分级管理的通知》，该政策明确了对食品卫生实行分级管理的原则，这在一定程度上缓和了地方的上下级关系，部分理顺了监管关系。

职能法定、有偿服务、分级管理，是这一时期食品卫生政策执行的突出特点。这些特点，反映了当时我国经济体制改革和行政体制改革进程的现实，是我国改革进程中的阶段性产物，具有强烈的时代特征。

第二阶段，《食品卫生法》（以下简称《正式法》）阶段。《试行法》试行的12年里，我国社会经济发生了巨大的变化。特别是社会经济体制由计划经济向市场经济成功转型，使得社会经济的多元化得到长足发展，多种所有制形式的企业成为市场的主体。一方面，市场化的发展既促进了生产力的发展，丰富了市场供应，同时也带来了相应的监管新问题。包括食品在内的产品质量与安全问题成为这一时期较为突出的社会问题。另一方面，随着人民群众的生活水平不断提高，对食品卫生的认识、要求和期望也就越高。在社会经济基础的改变、生产力水平的提高、社会法制化程度的加强、人民生活水平的改善等因素的综合作用下，《试行法》的部分条款无论是在理论或是实践层面都凸显出与现实社会经济的不相适应性。为此全国人大常委会对试行法进行了修改和增补，最终形成了正式的《食品卫生法》，并于1995年10月30日正式颁布实施。这个政策调整进一步完善了食品卫生监督管理体制，明确了行政执法职责，加大了对违法行为的处罚力度，标志着我国食品卫生政策和法制化建设进入一个新阶段。

与《试行法》相比较，《正式法》对于食品监管政策的影响主要体现在六个方面，一是统一了食品卫生监管的行政主体。明确规定县以上卫生行政部门负责食品卫生的监督管理。二是突出了市场主体地位。取消了《试行法》里有关高数额罚款、吊销卫生许可证等强制措施须经县级以上人民政府批准的规定。经过几十年的改革开放，原有的国营、集体企业经营实行政企分开，企业突出了市场主体地位，同时，出现了大量的非公有形态及大量的零散的个体工商户。因此原来的规定显然已不适应新的经济形势。这方面的政策调整淡化了计划经济体制的影响，更加适应了市场条件下的食品卫生监管实际。三是提高了立法的科学性。《正式法》调整了原来《试行法》最高3万元的罚款限度，采取区分不同的情况实施按比例处罚。四是体现了平等竞争的市场要素。《正式法》充分吸取了市场化手段和要素，将原来关于食品添加剂、食品容器和其他食品包装材料必须由指定企业生产的规定，修改为食品添加剂、食品容器、包装材料出厂必须检验合格，符合国家卫生标准和卫生管理要求，否则不得出厂销售。这一修改废除了企业的特权，体现了在法律面前人人平等的原则。五是调整了对企业的微观管理。《正式法》不再对企业内部的管理工作做具体规定。法律只是明确企业应该承担的责任，至于如何履行职责由企业自主决定。六是增加了对保健食品的管理，对掺杂掺假的、把非食品当作食品生产经营、集贸市场的管理等当时社会反映强烈的问题作了进一步的补充规定。

1995年颁布的《食品卫生法》对于食品卫生政策，特别是监管体制的影响是深刻的。由于该政策明确了各级卫生行政部门承担食品卫生监管的执法主体，卫生防疫部门成为接受卫生行政部门委托而履行执法任务的单位。这一变化，虽然在当时并没有对以卫生防疫系统为主体的食品卫生监管工作带来多大的影响，但是，从长远来看，这种以职能法定的模式对行政主管模式的取代，为进一步加强食品卫生监管及之后的食品安全监管职能和监管模式的调整打下了基础。

《正式法》实施的14年间，特别是这个时期的后半段，是我国食品安全的一个重要历史变化期，食品安全以及有关食品安全政策及其执行成为社会的一大热点问题。在这个历史时期，完成了由食品卫生层面向食品安全层面的历史性过渡，食品安全概念全面替代了食品卫生概念。同时，在经历了一系列重大食品安全事件的打击之后，食品安全的监管体制开启了调整之路。中国的食品安全政策执行进入一个最为煎熬的调整时期。

4.1.2.4　从食品卫生到食品安全（2004—2013年）时期的监管体制

第一，2004年的分段监管。2004年，国务院作出了《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），对食品安全政策做出较大调整，提出对食品安全实行分段监管。即按照一个环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。根据国务院的分段模式，将食品安全分为四个环节：初级农产品生产环节、食品生产加工环节、食品流通环节和食品消费环节。明确初级农产品生产环节的监管由农业部门负责；食品生产加工环节的监管由质检部门负责；食品流通环节的监管由工商部门负责；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。此外，2003年调整设立的食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。同时，国务院在决定中还规定农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。

这次分段监管的调整，从形式上看，主要是对原来由卫生部门根据食品卫生法承担的食品安全监管相关职能进行了重新划分。卫生部门的食品安全职能被一拆为三，变原来的一部门负责为多部门分环节负责的工作格局。从内容上看，分段监管反映了政府对食品安全的重新认识和定位，形成了“从田头到餐桌”的全过程食品安全保障的监管态势。从环节设定来看，分段监管模式反映了对在大市场条件下和食品工业水平快速发展条件下，对食品生产加工源头以及食品流通秩序对于食品安全重要性的认识。2004年的食品分段监管迈出新形势下我国食品安全政策执行大调整的第一步。

第二，2009年的《食品安全法》。《食品安全法》的出台标志着我国食品安全政策全面进入新的历史发展阶段。《食品安全法》的立法过程与英美等国有相似之处，即重大食品安全事件推动和加快了立法进程。2008年下半年爆发的“三聚氰胺”奶粉事件，极大地推动了我国食品安全的立法进程。在不到一年的时间里，《食品安全法》正式颁布，取代了原有的《食品卫生法》。如此之短的立法过程反映了社会对食品安全的关注和对完善相关法律的迫切希望。

仅从监管体制来看，《食品安全法》并没有引起政策层面的过多变化，主要还是对2004年实行的分段监管模式在立法层面的再次确认，同时作了微调，将原来由卫生部门承担餐饮消费环节的监管职责和食药监部门承担食品安全的综合协调职责作了对换。《食品安全法》第四条对食品安全监管职能部门作了规定，“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、食品餐饮服务活动实施监督管理。”由于在《食品安全法》颁布之前，《农产品质量安全法》已经出台并实施，明确了农业部门对源于农业的初级产品的监督职能，从而形成了以卫生部门综合协调，农业、质监、工商、食药监等部门分段监管的工作格局。

第三，2013年的大部制改革。这次改革是我国食品安全政策执行的又一次重大转折，实现了由多部门管理体制向一部门管理体制的回归，取消了分段监管模式，组建了国家食品药品监督管理总局，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，全部划归新组建的国家食品药品监督管理总局。由国家食品药品监督管理总局对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。同时，保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。