政府体制调整的历程

以中国共产党十一届三中全会为转折点，中国的建设与发展进入了全面转型与调整的历史新阶段。以改革开放为主线的一系列体制性调整，推动着中国经济与社会的进步与发展。中国的社会转型与调整首先是从农村经济体制开始，伴随着各项改革开放事业的推进，行政体制改革逐步成为改革与开放的一个重要核心。在中国改革开放三十多年的历史进程中，国家层面的行政体制改革先后进行了六次大范围的调整。行政体制的改革是对于经济体制改革的直接反应和适应。频繁的行政体制调整，反映了包括行政体制改革在内的各项改革事业深入推进的力度，同时，也折射出改革进程曲折漫长的难度。行政体制的调整，同样也是社会转型进入深层次的一个重要标志。

4.1.1.1　1982年开始的行政体制改革

1982年的行政体制改革是中国改革开放后国务院第一次大规模的调整，是在经济领域改革取得一定成果，各项改革开放事业逐步由农村经济向城市经济推进的背景下启动的。主要集中在以下几个领域，一是国务院机构改革和干部人事制度建设，在机构和干部人事制度方面取得的成绩。改革了国务院领导体制；减少了副总理的人数；设置了国务委员，由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。二是精简了国务院机构，裁减合并了一批经济部门，大大减少了直属机构。国务院工作部门由100个减少到61个。三是打破领导干部职务终身制，建立干部退休制度。同时按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针，选拔了一大批年轻的领导干部充实到各级领导岗位，各级领导班子干部的职数也基本实现了规范化的要求。总的来讲，1982年的行政体制改革，主要还是为了解决“文革”遗留的行政机构臃肿和干部队伍建设问题。

4.1.1.2　1988年的行政体制改革

这次改革最大的特点是明确提出政府职能转变这个关键性问题，改变了以往的就机构论机构的做法。这标志着我国的政府机构改革所面临的社会环境发生了重大变化。中央政府对改革的目标有了新的定位。当时提出转变职能包括五个方面的内容，即由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向全行业管理，由“管”字当头转向服务监督，由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。具体体现在四个方面，一是与经济体制改革关系密切的经济管理部门成为改革的重点。在经济管理部门中，又以裁减合并专业管理部门和综合部门内部的专业司局为重点，非经济管理部门也被要求按照政企分开的原则，转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。二是加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资源和环境管理部门的职能，财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控的“三驾马车”。三是通过试点进行定职能、定机构、定人员编制（“三定”），在取得经验后总结推行“三定”制度。四是力图解决、理顺中央政府各部门间的关系。在这一轮改革中，国务院机构总数由72个精简为68个。这种精简不同于以往，是区分了不同情况，在机构、职能和编制上有增有减。1988年的行政体制改革首次提出政府职能转变的例题，但是，从改革的效果看，并未能有效地促进职能转变的进程，涉及转变职能的几个主要问题，如政企分开、进一步下放权力、加强宏观调控等远未解决。直至目前，转变政府职能仍然是我国改革开放事业中一项艰巨而重要的任务。

4.1.1.3　1993年的行政体制改革

这次改革的原则是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。任务是精简机构、进一步转变职能、理顺关系。改革的重点是转变政府职能，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门，将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体，减少具体审批事务和对企业的直接管理，宏观上管好，微观上放开。这次改革所涉及面广泛，包括党的机构、政府机构、人大、政协、法院、检察院、群众团体和后勤服务机构、事业机构、驻外机构，涉及人事、工资、财务、法规等一系列与行政管理体制有关的方面。中央要求国务院各部门精简20%的人员，地方各级政府机构在实有人数的基础上精简25%的机关人员，当时各级政府共有近1000万名机关工作人员，应裁员200多万名。在改革结束时，上述裁员目标已基本实现。这次改革取得了一定的成绩，并积累了一定的经验，受历史条件的制约和宏观环境的限制，这次改革仍没有很好地解决政府机构的诸多弊端，带有很强的过渡性。

4.1.1.4　1998年的行政体制改革

这次改革的目的是解决机构庞大、人员冗余、政企不分、官僚主义严重等弊端，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。在这次改革中，国务院组成部门被分为宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门以及国家政务部门四类并确定了各自的主要职能。同时对国务院直属机构、办事机构以及部委管理的国家局也进行了相应的调整，精简机构和人员取得了实效。国务院组成部委由40个减至29个。国务院各部门内设司局级机构和国务院行政编制人员也进行了大幅度的精简。撤销了一批工业经济管理部门和行政性公司、总会，组建由国家经贸委管理的国家总局。确定了一件事由一个部门负责管理的原则，合并相同或相近的职能。将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保障工作，统一由劳动和社会保障部管理；将原来由几个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一由国家药品监督管理局管理；国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部和中国人民银行由综合经济部门改为宏观调控部门；为适应经济和社会的发展，还加强了公共服务部门，新设立了劳动和社会保障部、国土资源部、信息产业部等职能机构，成立高层次的科技教育领导小组。同时，两个日后与食品安全监管密切相关的部门调整成立了，即国家质检总局和国家工商总局。(www.xing528.com)

4.1.1.5　2003年的行政体制改革

这次改革的一大背景就是中国正式加入了世界贸易组织。这不仅对中国经济建设具有重要意义，对我国的社会发展也产生深远影响。在这样的历史背景下，2003年开始的行政管理体制和机构改革，更加注重政府职能的转变，更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。这次改革实现了从量的要求转向质的突破，从重视形式转向重视内容的调整，从表现层次转向深度层次。此次改革加强了宏观调控和执法监管部门的管理，解决了行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供了组织保障。同时，进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，要建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。初步体现出“大部制”的管理思路，并且强调了政府宏观调控的有效性。国务院设立国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会；成立中国银行业监督管理委员会；组建商务部；为加强对食品的监管，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局；将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

4.1.1.6　2013年的行政体制改变

这次改革的关键在于处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。改革的目标在于减少微观事务管理，该取消的取消，该下放的下放，该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分发挥中央和地方两个积极性，改善和加强宏观管理，完善机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到该管的管住、管好，不该管的不管、不干预，切实提高政府管理的科学化水平。本次改革明确了十个方面的具体工作：①减少和下放投资审批事项；②减少和下放生产经营活动审批事项；③减少资质资格许可和认定；④减少专项转移支付和收费；⑤减少部门职责交叉和分散；⑥改革工商登记制度；⑦改革社会组织管理制度；⑧改善和加强宏观管理；⑨加强基础性制度建设；⑩加强依法行政。

这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革。实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理等机构。新组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局3个正部级机构，减少了4个正部级机构。除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。不再保留铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、国务院食品安全委员会办公室、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家电力监管委员会7个正部级机构。

在这次改革中，对食品安全监管体制作了根本性的调整，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是对生产、流通、餐饮环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。同时，保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。

从1982年的第一次行政体制改革，到2013年行政体制改革，中国的行政体制经历了螺旋式上升的历史过程，每一次的改革与调整都是为了适应社会经济发展的需求，并有力地推动了改革开放的历史进程。历次的行政体制改革，深刻地影响着中国行政管理的理念、法制、体制、方法、内容和效果。中国食品安全监管体制的调整正是在这样一个大的行政体制改革的背景下，开启了它历史性的进程。