工业社会阶段的食品安全政策执行力特点与挑战：小结

人类社会工业化进程，给食品及食品安全带来了重大的影响。一方面，工业技术的发展，促进了食品业的发展，丰富了人类加工和使用食品的手段，把食品从种养殖领域延伸到了工业化领域，延长了食物的供应链；为城市化的发展提供了物质保障，使人类摆脱完全靠天吃饭成为可能。另一方面，食品工业技术的发展也为食品的制假提供了新的可能，带来更多、更为严重的食品安全问题。因此，在工业社会，食品安全政策不仅趋于成熟，而且食品安全政策的执行成为关系整个食品安全保障的核心。回顾总结各国工业化进程与食品安全保障历程，大致可以归纳四个方面的特点。

2.3.3.1 “食品黑暗期”的历史存在

“食品黑暗期”是一个食品安全问题集中爆发，引发社会特别是新闻舆论的极大关注，社会民众广泛性地缺乏食品安全感的特定历史时期。这个时期的出现和存续，依据不同国家工业化进程的快慢而不同。一般而言，“食品黑暗期”酝酿于工业化的初期，而爆发于工业化基本完成的阶段，所持续的时间为50～70年。其结束的标志多表现为食品安全相关法律法规的制定与完善，食品行业的技术规范体系基本形成，民众基本恢复了对食品安全的信心。英国的“食品黑暗期”从1820—1890年，前后历经70年；而美国的“食品黑暗期”，如果以1850年纽约“泔水奶”为起算点的话，至1906年首部食品安全法案的颁布，历经50余年，若以1938年的《联邦食品、药品和化妆品法案》（Food、Drug and Cosmetic Act）为终点的话，则前后经历了近90年。

一般而言，在“食品黑暗期”的一个完整周期内，基本上包括三个环节，即专家的揭露、媒体的跟进和政府的干预。

第一，关于专家的揭露与质疑。鉴于食品加工制作的专业性特点，对于食品掺假制假，以及滥用添加剂的行径，一般公众在面对光鲜的食品时，没有这方面的足够专业知识和背景去加以识别。而深知其利害关系的食品行业的业内人士，由于自身的利益，往往也只采取缄默的态度。而政府监管的滞后性和被动性，也决定了其不可能成为食品安全新问题的第一反应者。这种带有技术性的揭露黑暗内幕的任务，往往落到了具有高度社会责任感的专家身上。弗雷德里克·阿库姆（英国化学家，著有《论食品掺假和厨房毒物》）、亚瑟·希尔·哈塞耳（英国医生，他将显微镜用于检验和识别食品掺假）、托马斯·沃克利（医学专业杂志商，创办了医学杂志《柳叶刀》）、哈维·华盛顿·威利（美国化学家，被誉为美国食品安全之父，组织开展“毒物小组”系列实验），等等。在每一次重大食品安全事件的过程中，总是能在过程的早期找到这些具有社会责任感的正义的专业人士的身影。没有权威公正的专业意见和声音，社会在面对公共安全事件时，只会是一头雾水、不明就里。

第二，关于媒体的跟进和报道。在任何历史阶段，媒体对于公共事件始终是保持着高度的关注度，不放过任何可以上头版的具有社会轰动效应的报道。而这类报道又往往与社会的责任和秩序相契合，从而造就并扩大了媒体的社会影响力。1853年《纽约时报》题为“壶中暗藏的危险”的报道，以及1858年《画报》的系列讽刺漫画，都推高了当时社会对掺假食品和“泔水奶”关注的舆论氛围。在食品安全史上最具戏剧性的舆论影响力的，莫过于美国人厄普顿·辛克莱的小说《丛林》。这本号称让正在边吃早餐边看此书的美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）“大叫一声，跳起来，把口中尚未嚼完的食物吐出来，又把盘中剩下的一截香肠用力抛出窗外”的畅销书，不仅在公众中引起了强烈的反响，把对食品安全关注的社会舆论推向高潮，而且，也为政治干预提供了有效武器。作为政治家的罗斯福总统的过度反应，与其说是被书中所描述的可怕细节所刺激，不如说是为了更好地利用这把舆论之剑而做出的政治表演。在高度一致的舆论氛围下，政府所要做出的反应就是以顺水推舟的姿态，出台一系列已经是水到渠成的相关政策和举措。

第三，政府的介入和干预。维护社会的公共秩序和利益，是任何一个历史发展阶段中任何一个政府都必须承担的基本责职。即使是在封建社会，“载舟覆舟”的道理也是为历代帝王官吏所谨记的治理原则，更何况历史进入了工业化的资本主义时代。加强食品安全政策及其执行，是各国在面对工业化条件下食品安全状况持续恶化的共同选择。英国在1860年、1872年、1875年相继颁布出台的食品安全法案，以及美国在1906年出台的有关食品安全的专业法案（《肉类监察法案》）和综合法案（《纯真食品与药品法案》）都是当局在社会高度关注和强大舆论压力下所做出的政策选择。

2.3.3.2　牛奶的关键作用

纵观近现代食品安全史，不仅发现，牛奶在重大食品安全事件中发挥着举足轻重的作用。牛奶成为几乎所有重大食品安全事件爆发的导火索。美国纽约“泔水奶”事件，英国伦敦掺假奶事件，甚至我国“三聚氰胺”事件，等等。这些重大食品安全事件，无不在推进和改变食品安全现状方面发挥了重大作用。牛奶在作为食品安全事件导火索的同时，也成为食品安全状态的主要标志物。可以说，牛奶是否安全可靠，在相当程度上也就代表了一个国家或地区在一定时期内其食品安全的水平和程度。

牛奶的这种作用和地位，是与它的食品特质和它在现代食物链中的特殊地位分不开的。历史上，牛奶是游牧社会的主要食物构成，也是西方社会的重要食物之一。牛奶作为流质食物，其不仅营养丰富，而且易于人类食用和消费。但是，作为一种高蛋白的流质食物，牛奶的易腐性决定了牛奶在生产与消费之间的矛盾。虽然，在牛奶高消费地区，人类发明了奶酪、酸奶等奶制品的发酵手段和技术，以延长奶制品的保质期，但是发酵类的奶制品并不能完全取代人类对于鲜奶的喜好和依赖。因此，牛奶作为食物的营养性和易腐性，以及人类对牛奶的偏好，构成了牛奶的食品特质，以及在人类食物链中的特殊地位。

牛奶的这种特性，使得人们把牛奶的消费作为健康生活和提高生活水平的一个追求。这就形成了对牛奶的社会总需求随着社会经济水平的提高而不断提升。这种需求的提升，在人类进入工业化时代之后，出现了几何级的增长态势。而牛奶的供应总量，取决于奶牛的自然生长规律。而工业化的技术手段在提高牛奶产量方面作用是微乎其微的。牛奶的需求和供给存在差距，而这种差距的存在，体现在市场反应上，往往表现为更大的利润空间。需求大于供给，任何更多的供应便意味着更多的利润。

在产量既定的前提下，如何才能获得更大的供给？牛奶的液体性质，为不法商人的非法勾当提供了可能。由于牛奶是液体，因此，其供应量是以液体的体积为衡量标志。这意味着，只要增加牛奶的体积，就可以增加牛奶的供应量，也就可以获得更多的利润。而最为直接和有效的手段，无外乎是在牛奶里直接兑水。这种手段，古今中外无不通行。然而，牛奶兑水固然容易，但是掺了水的牛奶变得稀薄也是个不争的事实。对于变得稀薄的牛奶，即使是最缺乏经验的消费者也可以直接发现问题。如何能让变得稀薄的牛奶不易被普通消费者发觉？其手段也不外乎是继续添加其他物质，以便使兑水牛奶呈现出普通牛奶一样的口感和色泽。利益的驱动，使得不法商人在作假时无所不用其极。

1859年1月22日《纽约时报》刊登的题为“壶中暗藏的危险”一文中，就对当年商人如何在牛奶中兑水给出了详细的描述：“每夸脱牛奶中先是加入了1品脱水，然后又会掺入大量的白垩，或熟石膏，为的是祛除牛奶稀释之后透出的蓝色；接下来还会在牛奶中加入氧化镁、面粉或淀粉，增加黏稠度；最后，奶贩子还会掺入少许蜂蜜，令它们呈现出优质牛奶才有的带有醇厚感的黄色。现在这些“泔水奶”就可以拿去喂养婴儿，或是兑在茶中饮用，或做成冰激凌出售了。这些阴险的且令人厌恶的致命毒药，分布在纽约市的各个角落。”

这种白描出来的场景令人触目惊心。当然，如以现在的标准来衡量，这种掺水作假的行为是确定无疑的，但是，文中所谓的“致命毒药”却是不太成立的。因为当年为了掩盖牛奶兑水而添加的物质并不能说是毒药，至少它们中的绝大部分都是食品或是现在所允许使用的食品添加剂。说它是掺杂奶可以，说它是毒药就有些言过其实。相比较而言，发生在2009年的“三聚氰胺”事件，在牛奶中添加三聚氰胺，才是更为严重的“毒牛奶”。同样的，“三聚氰胺”事件也极大地引起社会对食品安全的关注，并推动了政府对食品安全在立法和行政层面采取严厉的措施。(www.xing528.com)

牛奶在不同时代和不同社会中的作用，有着惊人的相似。我们并不希望在今后的食品安全历史进程中重现毒牛奶的负面作用。但是，历史并不能以人的意志而转移，如果食品安全是人类必须要客观面对的现实的话，那么，牛奶的特殊地位和作用可能还会以不同的形式表现出来。放心牛奶是食品安全的标志，也是人们对食品安全的期待。

2.3.3.3　添加物（剂）的角色转换

客观地讲，食品添加物在人类食品史上早已有之。早在公元前1500年，埃及人就有用天然色素为糖果着色的习惯。公元前4世纪，欧洲在葡萄酒配制过程中就有了人工着色。而古代对于添加剂最为出色的运用，莫过于我国古代的豆腐制作。据传为淮南王发明的豆腐，就是使用了盐卤作凝固剂，把磨成浆水的大豆制作成豆腐，实现食品在物理形态和化学形态上的变化，堪称食品史上最早的成功范例。而始于我国南宋的油条，其一矾、二碱、三盐的配方也体现了食品添加剂技术的运用。当然，在工业化时代之前，人类所运用的食品添加技术是局部的，所用的添加物质也是以天然的为主。食品添加物对人类的食品结构和食品安全的影响是有限的。

在人类社会进入工业化时代，食品添加剂技术得到迅猛发展。以1856年英国人W.H.Perkins从煤焦油中制取染料色素苯胺紫为标志，开启了人类首个化学合成食品添加剂的应用。此后一百多年的发展，食品添加剂成为现代人类食品中不可或缺的组成。人类社会从拒绝、排斥添加剂，到接受和依赖添加剂，完成了人类食品史上的重大转变，即人类对食物的依靠不仅是农业性的，而且也是工业性的。食品添加剂的出现、应用和发展，是工业化时代食品及食品安全最为主要的特征之一。

2.3.3.4　新技术、新发现、新的挑战

伴随着第三次工业革命的兴起，人类社会开始进入后工业化时代。食品安全问题依然存在，但表现形式和解决手段有了很大的不同。根本性的不同在于，食品安全从物理性或化学性的问题，开始演变为生物性的问题，换言之，食品安全问题，从具体的物的层面发展到了物质的分子层面。这种转变的根源同样来自于技术的发展，即生物技术（或者更通俗地称为基因技术）。作为第三次工业革命的主要载体，基因技术的出现和应用，把人类对于食品的掌控和改变成为可能，同时，也为辨别食品的真假提供了更准确的技术手段。

在识别食品掺假方面，基因技术比较之前的化学分析手段而言，其应用更为精准和广泛。化学分析技术可以将非食品物质从食品中分析出来，但却不能区分相近食物的混合。比如，将马肉混入牛肉中，以降低牛肉的成本。但是，在基因技术下，这种区别成为可能。早在2003年，英国食品标准局（FSD）就在产自欧洲大陆香肠中检测出含有马肉成分。而在10年之后，马肉造假事件终于成为欧洲的一件轰动社会的重大食品事件。

马肉事件首先爆发于英国。2013年1月，英国发现部分超市出售的牛肉汉堡包中掺杂了马肉和其他肉类，在被检的27种汉堡中，10种被发现含有马肉，23种含有猪肉。随即，在法国、波兰、卢森堡、瑞典等多个国家也发现了涉“马”食品。经过排查，马肉的源头被锁定为罗马尼亚。随后，一条源于罗马尼亚的屠宰场，以及经过塞浦路斯、荷兰、法国等地的肉类供应商而影响到欧洲的“马肉”链被勾画了出来。究其起因，无非是在欧盟国家，马肉的价格只是牛肉的1/3左右，因此，一些供应商就以马肉充牛肉，来获得更高利润。对此事件，欧盟委员会采取紧急应对举措，增加对加工牛肉的DNA抽检，规定自2013年3月起，欧盟成员国应该对各自国内的加工牛肉实施DNA抽检。

“马肉事件”的发生，是基于DNA检测技术应用下的一个典型的食品安全事件。该事件之所以能够较为广泛地被社会所关注，根本原因在于基因技术的成熟应用。其实，从逻辑上不难推断，在基因技术成熟应用之前，“挂牛头买马肉”现象同样应该是有所存在的，因为马肉与牛肉之间的价格差早已有之。只不过，对于这种现象，在基因技术出现之前，人们无法通过技术检测手段来发现的而已。

基因技术的出现，为人们提供了更为准确和广泛的检测手段。现在，人们可以轻而易举地发现隐藏更深的食品假冒现象。这也意味着，人类社会需要面对并承受更多食品安全事件的挑战。

如果说，把发现“马肉”归因于基因技术对人类社会的贡献，那么，基因技术对于人类社会的更大贡献，则在于食品本身的改变，即转基因食品。通过基因技术，人类首次现实了对生物的直接干预和选择。根据基因技术所描绘的蓝图，人类社会将因基因技术而获得更有保障和更安全的食品供应。但同时，人类不得不面对技术发展的另一方面所带来的问题：食品安全将因为基因技术的出现，从物理性、化学性的问题层面，转而深入生物性甚至是伦理性的问题层面。食品安全将在既有问题尚未完全解决的基础上，迎来更严峻的安全挑战。而所有的现实严峻性都将最终体现在食品安全政策以及政策执行力的调整与提升上。

【注释】

[1]以2012年为基准，所指具体年份为1885年。