1.3.2.1 政策执行与政策执行力
政策执行是政策历程中的一个重要的环节。但是，作为一个独立的政策环节，政策执行却长期被理论界所忽视。重政策制定而轻政策执行的现象，反映了相当长一段时期内公共政策研究重心的偏离，以及实践中人们对政策作用的曲解。对于公共政策的重新反思，使得政策执行在20世纪六七十年代公共政策学热潮中得到学术界的重视并迅速成为新公共政策学的重要研究方面。政策执行作为学术意义上的概念首次被正式提出，可以追溯到普瑞斯曼和维尔达夫斯基于1973年的著作。[33]他们在著作中第一次有针对性地探讨了如何在政策与执行之间寻到更为密切的联系。以此为开端，政策执行研究告别了传统意义时期而进入现代意义时期。
对于政策执行，有多种定义和理解。如“政策执行是将一项政策付诸实施的各种活动”[34]，“政策执行指公私个体和团体为了实现政策目标所采取的各项行动。”而博弈理论则将政策执行简单地视为一个政治上讨价还价的交易过程。虽然，政策执行的概念，在不同的理论体系中可以有不同的定义和理解，所强调的重点也各不相同，但是，归纳而言，政策执行就是一个政策内容落实和实现的过程。
相对于政策执行，政策执行力概念的提出更具有学术意义。执行力概念的提出，将政策执行的过程研究推向了更为深层次的机制和方法领域的研究。虽然到目前为止，仍未有对政策执行力概念的权威的学术定义，但是，这并不影响对于政策执行力的研究。关于执行力的定义，主要还是来自于企业管理领域，如把执行力定义为“一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势”。而把公共政策执行力视为企业执行力概念在政策实践领域的延伸。或者直接把执行力理解为能力，视公共政策执行力为“政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力”[35]。“能够准确理解政策的目标及方向，并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用，从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量”。把执行力理解并定义为能力，不失为一种合理的解释，但是，这种定义在学术上则显得过于简单，并且不利于执行力特别是政策执行力作为一个重要学术概念的深入研究。
在本书中，将政策执行力视为政策结构与机制中的一个重要变量，反映的是政策执行过程中效果与预期的契合程度。在这里，执行力作为一个衡量系统输出的系数，反映的是整个系统运作的状态与结果。从这个意义上讲，政策执行力作为一个独立概念的提出，可以更好地反映和评估政府在以公共政策为核心层面的运作质量，其中包括传统意义上的行政能力，以及更为深刻的行政体制、机制和结构。
1.3.2.2 政策执行力的影响要素
基于对政策执行力的界定，我们需要对直接影响执行力的六个重要的结构要素予以把握。
（1）行政能力
行政能力是事关行政人员能力的一个要素，也是传统执行力研究中的重点。人是执行的关键。人的能力直接关系执行能力，但是，并不能直接将人的能力与执行能力等同起来。在人的能力转化为执行能力的过程中，还要受制于环境、关系等因素的影响。在一般意义上，行政能力总是被简单地等同于政策执行力，这也造成政策执行力研究的狭隘化。有关行政能力的研究是一个以人为基点的大关系范畴。有关这方面的研究，并不是本书的研究重点。但是，作为执行力的要素之一，行政能力是不可或缺的。
（2）行政限度(www.xing528.com)
行政限度这一概念是基于历史性的角度而提出的，是指行政监管受到所处社会历史环境的影响。任何一个行政监管行为都是在一个特定的社会历史环境之中开展的，而这种历史环境的局限，同样影响到政策的执行，并直接反映在执行力上。因此，对于政策执行力的研究，必须始终把握所处的社会历史环境的影响，并将不同历史阶段的差异作为设计、评判执行力的重要前提。
（3）行政体制
行政体制是行政行为的直接物质基础。不同的行政体制，决定了执行部门的设置和配置，包括职能、人员和资源。这些方面对政策执行有着直接的影响。行政体制与执行力之间的关系成为当前一个研究热点。但是研究的热点并不代表研究的深度。对于体制与执行力的研究，需要从结构学的角度作深入的剖析，而不是仅仅就表面的矛盾冲突作所谓的“钟摆式”的调整。
（4）行政逻辑
逻辑是事物间关系的一种理性存在。行政逻辑反映的是行政部门与行政职能间的合理的关系结构。只有在行政部门的职能关系处于合理的状态下，才能最大限度地减少部门间、职能间的交叉和空隙。在许多行政实践所暴露出来的执行不力现象，究其根本原因，往往在于行政设置中缺乏逻辑性。因此，对于行政逻辑的把握，是研究政策执行力的一个新的关注点。
（5）行政手段（方法）
所有的政策执行都要采取一定的工作方法或手段。这些工作方法和手段作为具体的工作措施，往往并不引起学术研究的重视，只是存在于一般的技术操作层面。但是，就执行力而言，方法与手段的重要性是不一样的。方法和手段是实现目标与结果最为直接的工具，贯穿执行过程的始终，对于执行的结果产生重要而直接的影响。因此，对于政策执行力来讲，把行政手段和方法作为研究的重点要素是十分有必要的。
（6）行政导向
行政导向是行政价值取向的具体反映。把价值判断作为研究政策执行力的一个要素，是一个突破和尝试。行政行为和结果始终反映并代表着特定的社会价值观。把价值判断纳入政策执行力的研究之中，对于行政管理学来讲并不是创新，只是把传统政治/行政二分中原本属于政治学范畴的价值判断应用到行政学范畴。行政导向需要研究和明确的是，在政策执行过程中所遵循的导向主体和价值取向。
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