我国食品安全监管制度的演进历程

我国食品安全监管体制从无到有，从分段监管到最终形成现阶段的食品安全由一个部门统一监管的体制总共经历了六十余年的发展历程，依据我国食品安全的时代背景、经济特征、监管机构和模式的变化可以将其划分为四个发展阶段。

1.以行业主管部门监管为主的阶段（1949—1982年）

该阶段处于中华人民共和国成立初期，国家刚刚建立，经济刚刚起步，生产力水平不高，社会发展水平较低，食品的生产供给与社会的现实需求存在矛盾，温饱问题都不能得以解决。所以自中华人民共和国成立后，虽然一直非常重视食品安全问题，但该阶段的食品安全监管的重点是食品的数量安全上，即怎样保障人们吃饱的问题。同时，当时我国经济形式主要是以计划为主，国有企业在政府的管理和监督下，不以盈利为主要目的，食品一般也不会出现严重的质量问题，政府主要是管理由食品卫生引发的问题。政府注重对食品安全工作的管理，能够对大量发生的食品卫生和食品中毒事件作出及时处理。因此，当时我国对食品安全的监管机构主要是防疫部门，负责食品卫生的管理工作，食品安全监管体制尚未形成。1950年国家在卫生部内部设立了药品食品检验所，作为专门的食品检验机构，专职管理食品卫生问题，并且开始对食品进行化验和制定食品标准。1956年后，我国对食品安全的监管逐步形成了多部门管理的格局，卫生部按照职权划分开始联合相关部门管理涉及多部门分管的食品问题。随着1956年的政府机构改革，我国初步形成了以各个主管部门负责管理为主，卫生行政部门为辅的监管局面。1965年，国务院批准了卫生部等部委颁布的《食品卫生管理试行条例》。根据该《试行条例》的规定，食品卫生管理只是生产行为或经营行为的一个环节。在具体管理职责分配上，食品生产经营单位及其主管部门负责食品卫生管理工作，是食品卫生管理的主要承担者，卫生行政部门处于协助地位，承担技术指导和监督的辅助性工作。自此，由食品生产经营主管部门负责监督管理食品安全工作的监管模式正式确立。

严格地说，我国食品安全监管制度的真正建立是1979年国务院制定的《中华人民共和国食品卫生管理条例》（以下简称《条例》）的颁布。该条例在第16条、第17条和第18条对食品安全的工作作出了具体的规定。其中，第16条、第17条规定把食品卫生工作列入食品生产经营部门的工作计划，要求主管部门建立和健全食品卫生的监管和检测部门。该条例第16条规定，食品生产、经营单位和主管部门，都要把食品卫生工作列入生产计划和工作计划，把食品卫生标准和卫生要求列入产品质量标准和工作要求之中，严格执行，保证实现。第18条规定，强化地方各级卫生行政部门对食品卫生工作的领导和充实食品卫生检测监督。上述规定仍然延续了此前确立的以行业主管部门管理为主的监管体制，但条例中赋予了卫生部门更多的具体职责，还授权国家商品检验部门对出口食品进行监督、检验和管理（第23条），同时规定了国家工商行政管理部门的处罚权（第26条）和制定规章权（第27条），隐约显露出未来多部门管理的征兆。由此可以看出，《条例》规定了由食品生产、经营单位和主管部门负责食品监管工作。综上所述，该阶段的监管模式可以总结为食品生产经营单位及其主管部门负责监管的监管模式。

2.卫生行政部门监管为主的阶段（1982—2004年）

随着改革开放的推进，我国出现了各种食品生产经营主体和多元的食品生产经营方式。之前的单一监管模式不再满足人们日益涌现的对食品质量安全的需求。20世纪80年代后，我国的经济组织结构向国营、集体和民营多元化方向发展，涌现出大量不同所有制形式的食品生产经营者，原有的依托国营企业设计的食品管理体制明显不能适应这一结构性变化，行业主管部门的食品卫生管理职责已经渐渐不能满足人民群众对食品质量的要求，食品卫生问题受到了前所未有的重视。1982年全国人民代表大会常务委员会制定通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，明确了食品安全监管机构。该法律第30条规定，各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作。由此确立了由卫生行政部门负责食品安全监管的监管模式。该试行法规定了食品安全监管是由国务院卫生行政部门一个机构对全国进行监管，县级以上地方卫生防疫站或者食品卫生监督检验所在其管辖范围内进行卫生执法的食品卫生监管体制。同时，该试行法也规定了铁道和交通卫生防疫机构行使独立的食品卫生监督职责。1995年《中华人民共和国食品卫生法》的颁布，更确立了我国食品卫生监督管理体制。与1982年《食品卫生法（试行）》相同的是，国务院卫生行政部门负责全国的食品安全监督管理工作，铁道和交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责。不同的是，该法确立了国务院有关部门在各自的范围内负责食品卫生管理职责，且与国务院卫生行政部门的职责明确区分开。其还有一个重大变化就是，将县级以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所负责卫生执行机构确定为卫生行政部门。1995年《食品卫生法》更加明确了卫生行政部门的食品安全监管主体，正式确立了我国这个阶段的食品卫生监管体系，形成了以国务院卫生行政部门主要管理、其他相关部门在规定的范围内协助管理，地方由卫生行政部门进行执法监督的监管体制。该阶段食品卫生状况得到了明显改善，监管体制相关具体制度初步建成，这一阶段被称为卫生监管阶段。

3.多部门分段监管为主的阶段（2004—2013年）(www.xing528.com)

进入21世纪，从事食品生产经营的企业和个体户的数量急剧增加，部分食品生产经营者为了谋取利益不择手段，市场信息不对称情况加剧，进而引发了一连串全国性的重大食品安全事件，我国连续发生的几起全国性的食品安全事件使食品安全问题成为了全社会广泛关注的热点问题。随着消费者的法律保护意识的不断增强，食品问题受到了前所未有的关注。食品问题的重点也从食品卫生问题上升为了食品安全问题。为了更好地反映食品问题的综合性、复杂性和重要性，对食品的表述从“食品卫生”上升为了“食品安全”。

2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，采取了一个监管环节由一个部门监管的原则，将以前的卫生部门监管为主的监管方式改为了多部门分段监管为主、品种监管为辅的监管方式。该决定规定：农产品生产环节由农业部门负责监管；食品生产加工环节由质检部门负责监管；食品流通环节由工商部门负责监管；餐饮业和食堂等消费环节由卫生部门负责监管；对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故由食品药品监管部门负责监管。地方上，规定地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。将1995年《食品卫生法》规定的以卫生行政部门为主的监管体制，变更为了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制，确立了食品安全分段监管的管理模式。2009年《食品安全法》的颁布进一步明确规定了食品安全分段监管体制。与1995年《食品卫生法》不同的是，2009年《食品安全法》规定在国务院的机构中，新设了协调机构——食品安全监管委员会，由卫生部、农业部、工商管理总局等几个部门分别管理从生产到流通服务的各个环节，对卫生行政部门的职责进行了调整；在地方上，将地方卫生行政部门的职责变更为县级以上地方人民政府主要协调、组织本管辖区域内的食品安全监管管理工作，县级以上卫生、工商、质检等行政部门主要进行执行监督管理工作。至此，我国的食品安全监管体系形成了由卫生、农业、工商、质检、药监等几个部门按照环节、品种衔接起来的分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。

4.统一监管的阶段（2013年以后）^[1]

由于多部门分段监管为主的监管方式存在诸如各监管部门监管职责交叉不明确、监管效率低下等诸多弊端，未能遏制日渐多起的食品安全事件。2013年的全国两会上，代表们就食品安全问题提出了很多改革方案，政府工作报告中也将食品安全问题作为关切人民利益的头等大事。2013年3月15日，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，在国务院的机构改革中对我国的食品安全的国家监管机构进行了重要的改革。

这也是这次我国机构改革中的一大亮点。改革前，食品安全监管是由国务院食品安全委员会和卫生部（现为国家卫生和计生委）牵头，农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家药监局等部门分段监管的格局，其中国家药监局仅为副部级单位。改革后，将国务院食品安全委员会的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责、国家食品药品监督管理局的服务环节职责进行了整合，组建成了国家食品药品监督管理总局。该部门的主要职责是对生产、流通、消费环节的食品、药品的安全性和有效性实施统一监督管理。这次改革结束了我国多部门分段监管为主的食品安全监管模式，建立了由国家食品药品监督管理总局统一监管的食品安全监管体制。最终，现在食品安全监管形成了由管源头的农业部门、管生产流通和终端的食品药品监管部门、负责风险评估与标准制定的卫生部门三家组成的新架构，趋向于一体化的监管体制。从分段监管到统一监管，符合国际发展的大趋势，能更好地解决我国食品安全监管混乱的问题。