国家食品安全监管体制改革进程分析

1.部门管理为主时期：（1949—1978年）

在计划经济条件下，我国实行高度的计划管理方式，剥夺了国内食品生产者赚取利润的经济条件，而对外封闭又导致外来性食品很少，使得当时基本没有假冒伪劣食品，因此，政府不需要设置很多的监管机构，食品卫生监督职能不强。此外，由于我国居民的饮食习惯同质性高，食品需求和供给结构相对稳定单一，造成我国很长一段时期内食品需求仅表现为数量上的改变，而非结构上的改变，更多地呈现出对于食品的“刚性需求”，而在封闭社会中打破食品需求结构的动力极其缺乏。在此背景下，这一时期我国的食品安全主要采取的是以部门分散管理为主，以卫生监督为主，监管职能分散在各个食品卫生领域和各管理部门，并未分离出专门的食品卫生监管机构，从而形成食品卫生职能重叠，各自为政，条块分割，多头管理，沟通不畅的格局。

2.部门管理与国家监督结合时期：（1979—1994年）

1983年颁布试行的《食品卫生法（试行）》，实现了食品卫生管理工作由行政命令监管向法治管理模式转变的历史性跨越。这一部法律明确了卫生行政管理部门在食品卫生监督中的主体作用，提出将专业性的食品卫生监管机构从各级卫生防疫机构中剥离出来，这一时期各部门对食品生产企业经营的监管方式在不断调整，由直接的行政干预转变为间接的市场调节。国家层面对食品安全的监管则不断加强，具体表现为卫生部对食品卫生监管职能的加强，工商行政管理局对食品市场秩序的监管和对假冒伪劣食品的打击，进出口商品检验局对进出口食品的监督检查。

3.卫生部主导监管时期（1995—2002年）

1995年10月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第16次会议，将《食品卫生法》通过修改确定为正式法律，其通过的重要意义为明确规定了由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，这是我国首次在正式法律中确立卫生部在食品监管方面的主导地位。

4.分段监管为主、品种监管为辅时期（2003—2012年）

2003年第十届全国人民代表大会常务委员会第一次会议后，国家食品药品监督管理局成立，在同年国务院机构改革中，国务院决定将卫生部负责的食品安全综合监督、组织协调及重大事故查处职能转移给国家食品药品监督管理局，并直接向国务院负责。

2008年第十一届全国人民代表大会后，我国开展了新的行政管理体制和机构改革政策，在食品安全监督管理方面最大的改革是国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺了食品药品监管体制。政策调整后，在食品监管方面，由卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督，承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任；农业部负责农产品生产环节的监督；国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监督；国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管。各部门需要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。由卫生部会同国家食品药品监督管理局适时推进食品安全监管队伍整合。在食品生产、流通、消费环节监督管理方面，由卫生部负责提出食品生产、流通环节的卫生规范和条件，纳入食品生产、流通许可的条件；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品卫生许可的监督管理；国家质量监督检验检疫总局负责食品生产环节许可的监督管理，国家工商行政管理总局负责食品流通环节许可的监督管理，不再发放食品生产、流通环节的卫生许可证。

（1）卫生部为国务院的组成部门，下设15个内设机构，其中与食品管理关系最为密切的有以下三个：政策法规司、卫生应急办公室、食品安全综合协调与卫生监督局。其在食品管理方面的主要职责如下：

①推进医药卫生体制改革；拟定卫生改革与发展战略目标、规划和方针政策；起草卫生、食品安全、药品、医疗器械相关法律法规草案；制定卫生、食品安全、药品及医疗器械规章；依法制定有关标准和技术规范。

②承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，组织制定食品安全标准，负责食品及相关产品的安全风险评估、预警工作，制定食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范，统一发布重大食品安全信息。

③负责卫生应急工作，制定卫生应急预案和政策措施，负责突发公共卫生事件监测预警和风险评估，指导实施突发公共卫生事件预防控制与应急处理，发布突发的公共卫生事件应急处理信息。

④指导规范卫生行政执法工作，按照职责分工负责职业卫生、放射卫生，环境卫生和学校卫生的监督管理，负责公共场所和饮用水的卫生安全监督管理，负责传染病防治监督。

⑤会同国家食品药品监督管理局，适时推行食品安全监管队伍整合。

（2）国家食品药品监督管理局为卫生部管理的国家局（副部级），设10个内设机构，其中与食品安全管理关系最为密切的有政策法规司、食品安全监管司、稽查局。其在食品安全监督管理方面，主要职责如下：

①制定药品、医疗器械、化妆品和消费环节食品安全监督管理的政策规划，并监督实施，参与起草相关法律法规和部门规章草案。(www.xing528.com)

②负责消费环节食品卫生许可证和食品安全监督管理。

③制定消费环节食品安全管理规范并监督实施，开展消费环节食品安全状况调查和监测工作，发布与消费环节食品安全监管有关的信息，

④组织查处消费环节食品安全和药品、医疗器械、化妆品的研制、生产、流通使用方面的违法行为。

⑤指导地方食品药品有关方面的监督管理、应急、稽查和信息化建设工作。

⑥开展与食品药品监督管理有关的国际交流。

⑦负责保健食品的监督管理，法律法规另有规定的从其规定。

⑧由卫生部会同国家食品药品监督管理局适时推行食品安全监管队伍整合。

（3）农业部与食品安全监管关系最密切的有产业政策与法规司、市场与经济信息司、种植业管理司、畜牧兽医局、渔业局等，在食品安全监管方面的职责主要是：

①拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作，组织国内生产及进口种子、农药、兽药有关肥料等产品的等级。

②起草动植物防疫和检疫的法律法规草案，签署政府间协议、协定，制定有关标准，组织监督对国内动植物的防疫检疫工作，发布疫情，并组织扑灭。

（4）国家工商行政管理总局内设司局中与食品安全监管最为密切的是法规司、消费者权益保护局、食品流通监督管理司等，主要职责是：

①负责市场监督管理和行政执法的有关工作，起草有关法律法规草案，制定工商行政管理规章和政策。

②承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全责任，组织开展有关服务领域消费维权工作，按分工查处假冒伪劣等违法行为，指导消费者咨询、申诉、举报受理、处理和网络体系建设等工作，保护经营者和消费者的合法权益。

5.“三位一体”的食品安全监管时期：（2013年至今）

2013年3月15日，新华社全文公布了由第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案提出组建“国家食品药品监督管理总局”，要求将食品安全办的职责，国家食品药品监督局的职责，国家质检总局的生产环节食品安全督查管理职责，国家工商总局的流通环节食品安全督查管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。与此同时，为做好食品安全督查管理衔接，明确责任，《方案》提出，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。改革后新的食品安全监管体制较以前的体制有了根本性的变化，有机整合了各种监管资源，将食品生产、流通和消费环节进行统一，监督管理由分段监管为主，品种监管为辅的监管模式转变为集中监管模式，我国新的“三位一体”的食品安全监管体制从食品安全监管模式的设置上来看，新的监管体制重点有三个部门对食品安全进行监管，即农业部主管全国初级食用农产品生产的监管工作，国家卫生健康委员会负责食品安全风险评估与国家标准的制定工作，国家食品药品监督管理总局对食品的生产、流通、消费环节实施统一的监督管理。