《联合国气候变化框架公约》谈判与进程优化

20世纪70～80年代，国际社会意识到气候变化问题的严重性，要求对气候变化进行研究并制定相应对策的呼声愈来愈高。

1988年11月政府间气候变化专门委员会（IPCC）召开第一次大会，即成立大会，其主要任务是对与气候变化有关的各种问题展开定期的科学、技术和社会经济评估，提供科学和技术咨询意见。IPCC的成立及其工作，为气候变化谈判提供了一定的科学基础。

IPCC是一个由4000多位世界顶尖科学家组成的集体。IPCC在近20年间于1990年、1995年、2001年和2007年先后发布了4次全球气候变化评估报告，而每次的评估报告都是由全世界气候变化及其相关领域的科学家历时数年才得以完成，评估报告告诫世人全球气候变化的重要性以及目前气候变暖的主要原因是人类活动所致，并提出了阻止气候继续变暖趋势的对策与方法。政府间气候变化专门委员会（IPCC）由于做出这样的突出贡献获得2007年度诺贝尔和平奖，颁奖仪式于2007年12月10日在挪威首都奥斯陆举行。IPCC代表团主要成员、中国科学院院士、中国科学院寒区旱区环境与工程研究所冰冻圈科学国家重点实验室（筹）主任、中国气象局原局长秦大河经外交部批准代表中国科学家出席了颁奖仪式。

1989年11月国际大气污染和气候变化部长级会议在荷兰诺德韦克举行。大会通过了关于防止大气污染与气候变化的《诺德韦克宣言》，提出人类正面临人为所致的全球气候变化的威胁，决定召开世界环境问题会议，讨论制定防止全球气候变暖公约的问题。此前，尽管诸多宣言、公报或其他文件也多次提及气候变化问题，但这些文件在启动气候变化公约谈判上的作用远不及《诺德韦克宣言》。

联合国大会第45届大会于1990年12月21日通过了第45/212号决议，决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会（INC）。政府间谈判委员会于1991年2月至1992年5月间共举行了6次会议（第1次会议至第5次会议续会）。谈判各方在公约的关键条款上各执己见，互不相让；发达国家与发展中国家之间，西北欧（现欧盟）与美国之间立场迥异。但在联合国里约热内卢环境与发展大会召开在即的大背景下，各方最终妥协，于1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》），并在里约热内卢环境与发展大会期间供与会各国签署。1992年6月11日国务院总理李鹏在里约热内卢代表中国签署了《公约》。《公约》于1994年3月21日生效。截至2004年5月，共有189个国家和欧盟成为《公约》缔约方。公约缔约方会议（COP）是本公约的最高机构。

缔约方国家可分为两大类：“附件一国家缔约方”与“非附件一国家缔约方”。附件一是指《公约》中的第一个附件材料，在该附件材料中列出了国家名称，也列出了要求这些国家限制或减少气体排放的量化的指标。附件一国家主要是工业化国家，包括经济合作与发展组织（OECD）成员国（发达国家）和俄联邦、波罗的海地区及欧洲中、东部的经济转型国家，一共有41个国家属于附件一缔约方。附件一国家对人为产生的温室气体排放负有主要责任，并承担相应的限制或减少义务。除此之外的140多个国家为非附件一缔约方，主要是发展中国家，非附件一国家未来将在人为排放中增加要求。

《公约》由“序言”及26条正文组成。这是一个有法律约束力的公约，旨在控制大气中二氧化碳、甲烷和其他造成“温室效应”的气体的排放，将温室气体的浓度稳定在使气候系统免遭破坏的水平上。《公约》对发达国家和发展中国家规定的义务以及履行义务的程序有所区别。《公约》要求发达国家作为温室气体的排放大户，采取具体措施限制温室气体的排放，并向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需的费用。而发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务，制定并执行含有关于温室气体源与汇方面措施的方案，不承担有法律约束力的限控义务。《公约》建立了一个向发展中国家提供资金和技术，使其能够履行公约义务的资金机制。

《公约》规定每年举行一次缔约方大会（COP）。自1995年3月28日首次缔约方大会（COP1）在柏林举行以来，缔约方每年都召开会议。第2次至第6次缔约方大会分别在日内瓦、京都、布宜诺斯艾利斯、海牙和波恩举行。1997年12月11日，第3次缔约方大会在日本京都召开。149个国家和地区的代表通过了《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》（简称《京都议定书》）。它规定第一承诺期为2008～2012年期间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%，其中欧盟将6种温室气体的排放削减8%，美国削减7%，日本削减6%。但是，2000年11月在荷兰海牙召开的第6次缔约方大会期间，世界上最大的温室气体排放国美国坚持要大幅度折扣它的减排指标，因而使会议陷入僵局，大会主办者不得不宣布休会，将会议延期到2001年7月在德国波恩继续举行。2001年10月，第7次缔约方大会在摩洛哥马拉喀什举行。2002年10月，第8次缔约方大会在印度新德里举行。会议通过的《新德里宣言》，强调应对气候变化必须在可持续发展的框架内进行。2003年12月，第9次缔约方大会在意大利米兰举行。这些国家和地区温室气体排放量占世界总量的60%。2004年12月，第10次缔约方大会在阿根廷布宜诺斯艾利斯举行。2005年11月，第11次缔约方大会在加拿大蒙特利尔市举行。2006年11月15日，《公约》第12次缔约方会议在肯尼亚内罗毕举行。

2007年12月12日，《公约》第13次缔约方会议暨《京都议定书》第3次会议于印度尼西亚巴厘岛举行，有12000多人参加了这次会议。巴厘岛会议通过了一项计划，即世人关注的、应对气候变化的“巴厘路线图”，这个图的目标就是决定在2009年之前就加强《公约》和《京都议定书》的实施进行有关问题的谈判。后续的谈判涉及到至少以下三个方面的关键问题：一是新的国际气候协定应覆盖的关键领域，如适应、技术和资金等；二是结束谈判的时间表，要为各国批准留出时间，同时确保新的协定在2012年底前生效；三是谈判的组织和程序性问题，如何有效推进谈判进程。巴厘岛会议是一个新的开端，它启动了这样的谈判进程，但下一步最终会达成一个什么结果，人们期待能够进一步凝聚政治意愿，为有效应对全球气候变化营造良好的政治氛围。(www.xing528.com)

《公约》下设两个附属机构：附属科学技术咨询机构（SBSTA）和附属执行机构（SBI）。两者职能不同：SBSTA是为“就与《公约》有关的科学和技术事项，向缔约方会议并酌情向缔约方会议的其他附属机构及时提供信息和咨询”。SBI是为“协助缔约方会议评估和审评本公约的有效履行”。

《公约》的目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”。《公约》明确规定发达国家和发展中国家之间负有“共同但有区别的责任”，即各缔约方均有义务采取行动对付气候变化；但发达国家对气候变化负有历史和现实的责任，理应承担更多义务；而发展中国家的首要任务是发展经济、消除贫困。

在《公约》谈判中，呈现群雄纷争，三足鼎立的基本格局。欧盟、美国和中国，无论是人口、经济，还是能源、排放，在全球都占有相当大的份额，在参与谈判的众多缔约方之中地位举足轻重，可以说位列三强。

欧盟作为气候谈判的发起者，一直是推动气候变化谈判最重要的政治力量。一方面，担心全球变暖危及欧洲冬暖夏凉气候；另一方面，由于人口稳中有降，经济成熟而稳定，技术和管理先进，欧盟能源消费需求相对饱和，在温室气体减排方面具有比较优势。大力推进气候变化进程，维持在国际事务中的主导地位，符合其政治上的战略利益。

对于后续承诺期减排义务，只有欧盟明确宣布了新的减排目标，到2020年在1990年基础上至少削减20%，如果其他主要排放大国的行动能跟上，这个目标可以达到30%，同时要提高可再生能源的比例达到20%。欧盟在全球力推将平均气温升幅限制在2℃以内的长期目标，为此到2050年，至少比1990年要减排50%。除欧盟外，其他发达国家多保持谨慎和观望的态度，避免在现阶段提出明确的量化减排目标。

以美国为首包括日、加、澳、新、俄等国的伞形集团是国际气候舞台上另一支重要的政治力量。美国地域广阔，对气候变化的敏感性不及欧洲。虽然拥有世界最强大的经济实力，技术和管理水平也很高，但美国人口增长较快，也不愿意改变奢侈浪费的生活方式，因而能源需求和温室气体排放呈现较快增长趋势。

在国际资金来源非常有限的情况下，发展中国家之间为了经济利益产生矛盾和竞争不可避免。发展中国家内部的分化趋势日益明显。例如，小岛国联盟深受海平面上升的直接威胁，支持欧盟提出的目标，甚至提出应该根据小岛国的切身感受，制定全球减排的长期目标。石油输出国组织成员国担心全球减排会影响到国际石油市场，强调国际社会应该帮助其改善经济结构，以适应因全球减排行动对其国家经济造成的不利影响。非洲最不发达国家因排放量很小，主要关注适应问题，希望获得更多的国际资金援助。同为发展中大国的中国、印度、巴西各自国情也不相同。随着中国快速经济发展和城市化进程，能源消费和温室气体排放快速增长。中国一直以“七十七国集团加中国”模式与发展中国家阵营一起参与谈判，同时，中国也积极在“七十七国集团加中国”阵营中发挥协调作用，促进发展中国家阵营的团结。