水能资源开发管理要求优化方案

水能资源统一管理是水利事业的一部分。对水能资源实行统一管理，我们不能仅仅简单地理解为项目开发权的审批，而是一个涉及流域内千家万户的系统工程，因此世界各国都尚在积极探讨之中。但也有人认为在水力发电出现一个多世纪以后再倒过来强调水能资源统一管理的问题，这不是太奇怪了吗？事实上，由于世界发展趋势的变化，资源的战略性地位已日趋重要，在激烈的市场竞争条件下，对资源开发利用的管理也越来越重要，加上由于对全球环境问题的日益重视，需要大力开发绿色可再生能源、减少二氧化碳排放等，从而对水能资源的管理提出了新的要求，强调通过统一规划、政府监管、有序开发、有偿使用及违规处罚等措施对水能资源实行全面管理。这些要求一般可表现在以下方面。

1．统一规划，在水资源优化配置的基础上建立水能资源的开发审批和监管机制

目前世界上很多国家都是缺水国家，根据人与水和谐共处的治水思路，需要在水资源优化配置的基础上对水能资源开发进行统一规划、有效监管。

就中国而言，虽然全国的水能蕴藏量十分丰富，但河川径流时空分布的不均匀性是制约中国水能资源充分开发利用的主要原因。中国大部分地区降水量的年际变化和季际变化都很大。例如，南方河流径流变化大小值在2～4倍之间，北方河流则为3～8倍，甚至高达10倍。水资源南多北少，且大部分水量都集中在年内少数月份，具有水资源时空分布极不均匀的特点。因此，供需平衡是实现水资源合理开发利用必须遵循的原则。同时，中国大部分河流，特别是中下游，往往有防洪、灌溉、航运、供水、水产、旅游等综合利用的要求，在水能开发时需要全面规划，使整个国民经济得到最大的经济效益和社会效益，也只有在此基础上才能对水能资源的开发进行统一规划，才能建立切实可行的政府监管机制。

2．合理竞争，实行政府监管下的有序开发

中国水能资源西多东少，大部集中于西部和中部，在全国可开发水能资源中，东部地区仅占9．39%，中部地区占11．93%，西北地区占11．93%，西南地区占66．72%。其中，除西藏外，四川、云南、贵州三省共占全国的50．7%，可开发的大型电站比重大，且分布集中。目前全国已开发水能资源仅为1/5左右。

此外，由于中国气候受季风影响，降水和径流在年内分配不均，夏秋季4～5个月的径流量约占全年的60%～70%，冬季径流量很少，因而水电站的季节性电能较多。为了有效利用水能资源和较好地满足发电要求，需要建调节性能好的水库调节径流。但由于中国地少人多，建水库往往受淹没损失的限制，而在深山峡谷河流中建水库，虽可减少淹没损失，但需建高坝，工程较为艰巨。(www.xing528.com)

由于上述特点，对水能资源的开发必须考虑对社会、经济和环境各个方面的影响，并应根据流域规划确定合理的梯级开发方案，根据治水的安全性要求与当地经济发展需要确定站址开发的先后次序，坚持严格的政府审批制度，通过开发商间的合理竞争，在政府的监管下，实现有序开发。

3．有偿使用，对运行电站建立必要的收费制度

水能资源是国家的公共资源，对其开发利用收取必要的费用符合社会公平的原则。目前一些地方政府对水能资源开发利用可能收取的费用主要包括水资源费及按拍卖等方式出售的河流开发权的费用。但考虑到水能资源是时间的函数，在一定条件下是可以取之不尽的，从严格意义上说，一次性的出售河流开发权并不是水能资源的利用费。同时，水能资源还是水头和流量的函数，需要对现有电站按照通过水轮机的水量收取费用。此外，水能资源开发改变了流域内外的水环境，因此它还是其他更多更复杂因素的函数。目前国际上常常用每兆瓦装机淹没的土地及受影响的公众以及二氧化碳等排放量指标来衡量，这也是很粗略的一种说法。但在实际情况下很多电站甚至都没有缴纳这些费用，水能资源的有偿使用已成了一句空话。另一方面，如果这些费用收取过高，明显加大了开发和运行的成本，将会阻碍水电的发展，那也是不合理的，更何况这类电站产生的社会和环境效益也留给了当地社会，业主并没有得到相应的回报。因此，需要在新形势下进一步探讨建立水能资源有偿使用的收费制度。

4．违规处罚，保证国家资源的合理分配和社会的公共安全性

由于水电开发具有多目标性，需要全面考虑上下游、干支流等特点，需要考虑水电开发与防汛抗旱、供水、水环境治理及水利安全性等方方面面，实行梯级规划、合理用水、优化调水等措施，如果采用的工程措施违背了上述原则，或是现有电站运行时违背水能资源统一管理的有关规定，就应对此进行处罚，以保证社会公平和公共的安全性。因此，目前有的国家还对已运行水电站进行运行许可证的再登记工作，即使该电站已运行多年，虽然其开发利用符合当时的审批条件，但若该电站的使用不再符合现有的审批条件，如对生物多样性的要求、工程对气候变化的影响及由此带来的对当地居民及农业生产等的影响，以及工程本身存在的一系列问题等，则需令其限时改正，并进行相应的处罚，在极端情况下甚至还要采取工程措施，改变对水能资源的使用情况。因此，违规处罚已成了对水能资源实行全面管理的必要手段。

此外，与以往还有很大不同的是过去水能资源的开发者基本上都是国有企业，采用公共资金开发国家的公共资源，其经济、社会和环境效益由全社会共享，还算基本符合社会公平的原则，主要是管理不到位的问题。但是，现在出现了大量的独立办电者，各种各样的资本都有，在利益的驱动下，如何把握上下游、干支流的关系，如何把握水能开发与流域治理乃至当地经济发展的关系，不但非常不容易，而且开发者的动机恐怕主要还是谋取自己的商业利益。在这种情况下，如果政府不加强监管，弄不好全社会都会受到损害。更为严重的是，一些地方政府也参与进来，讲“政绩”常常使得一些人盲目去追逐那些本来并不存在的希望，也使他们忘记了本应坚持的政府职能，从而有可能造成了对公共资源的“圈河”式的无序开发。对水能资源实行统一管理已到了非解决不可的程度。