全面建设灌排保障体系，支持灌溉农业可持续发展

农业灌排保障体系的建立是一个系统工程，不是简单意义上的农田水利基本建设问题。它涵盖了工程技术、农业技术、管理体制、投资政策等方方面面，其体系的结构框架详见图12-4。

1.以水资源合理配置、实现适时适量灌溉为前提条件

水资源合理配置是建立农业灌排保障体系的前提条件。通过山区控制性调蓄水库的建设，逐步替代一部分平原水库，提高水资源的利用率和调控能力。但一定要汲取国外一些发达国家的经验教训，处理好“大坝与环境”的关系，要在河道径流还未被高度控制之时，充分研究不影响生态环境的最为必要的控制性工程的建设规模。工程与非工程措施相结合，在合理开发地表水，科学利用地下水的基础上，逐步加大各种水源的开发利用力度，有效缓解水资源供需矛盾。以生活、生产、生态用水的合理配置，达到经济效益、社会效益、生态环境效益三者的统一。

2.以保障饮水安全、改善农牧区生态环境为根本出发点

保障饮水安全，维护广大农牧民的健康生命，是建立和谐社会对水利工作的第一需要。目前，农牧区饮水困难和饮水水质超标问题还十分普遍，农牧区遭受化肥、农药、农膜的大量使用造成的面污染十分严重，生活垃圾成堆，水环境不断恶化，广大草原由于超载过牧，85%的草地出现程度不同的退化、沙化，有近2/3的土地正遭受着荒漠化危害或威胁，约有1000万亩农田受风沙危害，一些生态环境严重恶化的地方已丧失了人类基本的居住条件。

图12-4　农业灌排保障体系结构框架图

在农业灌排保障体系建设中，要坚持以人为本，树立和落实科学的发展观，在巩固提高人畜饮水解困成果的基础上，把保障饮水安全作为全面建设小康社会的重要内容，着力建设生态型灌溉，使灌区达到人水和谐、洪旱无忧、供水安全、环境优美。加快节水灌溉饲草料地建设，依靠大自然自我修复能力恢复草原生态环境，配合草场围栏、退牧还草等工程，实现牧区草原生态环境保护和牧民增收“双赢”的目标。加快农村小水电建设步伐，扩大“小水电带燃料”工程建设规模。

3.以节水增效、提高水资源利用效率为主攻目标

节水用水，高效利用水资源，是实现水资源合理配置的目标，是水资源可持续利用的核心，是干旱区经济社会发展必须实施的重大战略。一是通过水资源配置工程系统提高水资源的开发效率，减少工程系统在水资源调控过程中的无效损失；二是提高灌溉水的有效利用效率，使调控后的水资源得到高效利用，使有限的水资源最大限度地发挥效用，提高单位水资源的经济产出。

4.以保持灌区水盐平衡和盐碱地改良为中心任务(www.xing528.com)

盐碱地改良和由于缺水或盐碱造成的低产田改造是高效利用水资源、提高单位水资源的经济产出的最终关键环节。在干旱区灌与排，供需平衡与水盐平衡是水资源开发利用中两个方面，两者之间任何一方的失衡都将影响灌溉农业可持续发展。应针对灌区的实际情况，科学全面地做好排水规划，明排、暗排、竖排和生物排水优化组合，工程措施与非工程措施相结合，保持灌区水盐平衡；农业综合措施与灌排保障措施相结合，提高农业综合生产能力；控制灌区排污总量，实施排污权管理，对超标准排水设施集中定点排放或达标排放。

5.以灌区续建配套和新水源工程建设为主要工程手段

研究和借鉴先进国家农场规划的和成功经验，在灌水系统、田间工程、排水控制系统、地面灌余水的回收系统等方面，积极探索标准化农田水利基本建设的新模式、新内容。消除病险水库安全隐患，发挥水利资产存量潜力，提高水库供水能力。抓好中小型水源工程建设和中小河流综合治理，合理开发利地下水，积极开辟新的供水水源。

6.以建立强有力的水管理体制和多元化的长效投入机制为保障措施

加快水价改革，按照补偿成本、合理收益、公平负担、有利于节约水、保护水、防治盐碱的原则，建立合理的水价形成机制和水价体系。根据干旱区灌溉农业的特点，在现行农业水价构成中，应列支灌溉排水费，这样做有利于排水工程的建设、管理与维护。

在政府公共财政预算内，恢复并专项设立农业灌排保障体系建设基金，鼓励和引导社会资本参与建设和管理。深化水利投资改革，建立多渠道、多元化、多层次的水利投融资保障机制，进一步推行和完善供水到户的用水管理机制，鼓励和引导用水户通过用水合作组织对工程管理、用水管理、税费收缴进行自主管理、自我经营。特别是田间工程和末级渠道的经营管理，应充分发挥用水合作组织的作用，通过事权划分，明确投资主体和经济管理主体，逐步建立用水户管理与水管单位专业化服务相结合的管理模式。

在加大财政扶持力度的同时，农民应该是灌溉保障体系建设投入的积极参与者，要继续动员广大农民，发挥财政资金的引导激励作用，用好“一事一议”民主决策办法，组织农民参与直接受益的小型农田水利工程的建设和管理。

以完善强制性和效益性节水机制、健全农业投融资体制和扶持各种农业政策为外部保障，以保障农村饮水安全、改善农业发展环境为出发点，最终实现集约高效生态农业的目标。

统筹考虑生产、生活和生态用水，界定农业用水初始水权，以水权、水价、水市场为导向，建立强制性和效益性节水机制。建立农业用水总量控制指标和定额管理指标体系，以水权管理为基础加强水资源统一管理，以农业用水定额指标体系为依据，全面提升水资源科学管理水平。还必须加强以用水效率为核心的需水管理，有效控制需水量的增加。全面推进农业节水建设。

总而言之，从农业灌排保障体系的构成框架来看，对于农业灌溉系统中存在的问题，不能“头痛医头，脚痛医脚”，孤立地看问题，单一地解决某一个问题，应当全面系统地研究解决其中存在的问题。首先，寻找问题的切入点是至关重要的，总揽影响农业灌排保障体系健康发展的众多因素，水资源配置不合理是导致低效用水、土壤次生盐碱化的主要原因。因此，农业灌排保障体系得健康发展是以水资源合理配置、高效利用、有效控制、适时适量用水为前提条件，以保障饮水安全，改善农牧区生态环境为根本出发点；以节水增效，提高水资源利用效率为主攻目标，以保持灌区水盐平衡和盐碱地改良为中心任务；以灌区续建配套和新水源工程建设为主要工程手段；以建立强有力的水管理体制和多元化的长效投入机制为保障措施。全面建立农业灌排保障体系的目的在于支持灌溉农业可持续发展，最终实现集约高效生态农业的建设目标。