碳交易流程及配额分配

5.2.1.1 强制性减排市场

强制性碳交易的流程,总体上可分为七个环节:碳盘查、配额分配、新增项目配额分配、上报监测计划、碳排放额审定、配额清缴、配额交易。各环节的时间节点和主要工作如图5-7所示(由于全国碳交易市场的具体管理办法尚未出台,本书以试点阶段的上海试点为例进行介绍,其他试点可能略有差别)。

1)碳盘查

碳盘查环节是碳交易进行的基础。在这一环节中,需要对当地碳排放量较大的拟纳入碳交易体系的机构进行调查,调查内容包括企业往年的碳排放量、碳排放来源、影响碳排放量的因素、企业的能源计量数据等。以此了解该企业的碳排放规模、影响因素、能源结构、波动性等因素,进而形成对当地的碳排放总量、能源结构、不同行业的能源计量基础等因素的总体性认识。从而为制定相关政策,分配企业碳排放配额,核查企业的碳排放量提供依据。

图5-7 上海市碳交易流程

2)配额分配

配额分配基于公布的配额方法和碳盘查阶段获得的企业排放和生产数据,给企业分配未来一段时间的碳排放限额。目前配额分配的方法主要有三种:历史排放法、基准法和拍卖法。其中,历史排放法和基准法用于免费发放配额,而拍卖法是有偿发放配额的方法。历史排放法指的是基于企业前期的碳排放水平,给企业确定未来一段时间的碳排放配额;基准法是根据行业的碳排放效率,制定对每单位的产量或活动分配的配额量的标准,进而根据企业的实际生产活动确定应获得的配额。拍卖法指的是以拍卖的形式有偿发放限额。拍卖的配额有数量限制,有时会有拍卖底价。目前全球的碳交易市场中,在有偿发放配额方面,既有采用有偿与无偿结合的方式发放配额,也有采用全部有偿的形式发放配额。

三种方法各有利弊:历史排放法方法简单、对数据要求低、容易被企业接受,但灵活性较差,对于生产波动比较大的企业或是未投产的项目,该方法并不适用,此外,对先期减排行动较多的企业来说,会出现“鞭打快牛”的不足;基准法可以激励企业向行业先进标杆看齐、灵活性较强、对于先期减排行动较多的企业来说比较公平,但也存在对数据的要求高、排放效率不容易确定的困难。拍卖法可以凸显碳排放权的价值,使企业重视减排工作,还可以增加政府收入,用以转移支付,但也给企业增加了负担,当试点企业面对试点外企业的竞争时也存在不公平性。

参考EU-ETS的经验,欧盟碳交易系统在配额分配方面,经历了一个从无偿逐步过渡到有偿,逐渐完善的过程。在EU-ETS中,前两个阶段的配额分配比较宽松,这是因为这两个阶段采用的是“自下而上”的分配方式,即各国制定自己的国家分配方案,由欧盟委员会批准,这也就意味着各国的分配方法可以是不同的。但考虑到本国的利益,欧盟各国往往发放的配额都比较宽裕,加上2008年后经济的衰退,造成了碳配额严重过剩。因此,在第三阶段碳排放配额由欧盟委员会决定,并且拍卖比例大大提高。根据EU-ETS指令(EC-2003),第一阶段以拍卖形式发放的配额比例应不超过5%,第二阶段这一比例应不超过10%。在第三阶段,自2013年起将有不低于30%的配额通过拍卖方式分配,电力行业需要通过拍卖获取全部配额,且逐步提高拍卖配额比例,到2020年将达到70%。

3)新增项目配额分配

新增项目配额分配环节是针对历史排放法分配的企业。由于企业在碳交易后新投入生产的项目,使得企业的生产规模与碳盘查时发生了改变,历史排放法并不能对此进行自动调整,故对这部分新增产能补发配额。七个试点对新增项目的配额分配办法各不相同。

在核算方法上,北京、天津、上海、深圳使用基准法,广东使用基准法或能耗法进行分配,湖北则是对超出波动范围(20%的波动幅度或20万t的波动量)的排放额予以补发或回收。

在配额来源上,广东预留了0.38亿t配额,深圳和湖北为新入者分别预留了2%和15%的配额,上海为新项目设定了年综合能耗达到2000t标准煤的申请门槛,湖北对企业当年碳排放量与年初初始配额差额超过20%或20万t的企业,重新核定配额。

4)上报监测计划

监测计划指每个报告期开始前,排放主体要向主管部门提交下一报告期内有关排放源、监测计量方法、数据获取、质量保证措施、相关责任人等内容。碳排放监测计划是控排企业报告碳排放信息、核查机构开展核查活动的重要依据。这为推动试点企业明确相关责任人,落实责任部门,配备相应人员,加强本企业碳排放相关的监测、计量、统计体系建设,支持建立温室气体排放统计监测体系起到了重要作用。目前我国七个试点机制中都设有监测制度。

5)碳排放额审定

在碳排放额审定环节,排放主体要向主管部门提交本报告期内自己的碳排放报告。同时,独立的第三方核查机构需对企业提交的碳排放报告进行核查,向主管部门提交核查报告。主管部门根据第三方机构出具的核查报告,结合企业的碳排放报告,审定企业年度碳排放量,并将审定结果通知企业。

在如何计算碳排放额方面,国家发改委应对气候变化司发布了《省级温室气体清单编制指南(试行)》,各试点据此编制了本省市的温室气体排放核算与报告指南。在《省级温室气体清单编制指南(试行)》中,温室气体的排放过程被分为五类:能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化和林业以及废弃物处理。各类过程包含的活动见表5-6。

表5-6 《省级温室气体清单编制指南(试行)》中包含的活动及气体种类

(续表)

在目前我国七个碳交易试点中,核算的温室气体排放大部分来自工业,剩下的来自第三产业,涉及的活动主要可以归入能源活动和工业生产过程两个大类。计算方法是物质消费量乘以排放因子。在实际计算过程中,一般把排放主体的排放量分为直接排放和间接排放分别计算。直接排放指的是由工厂本身活动直接产生的温室气体排放,包括燃料燃烧排放、生产过程排放以及散逸排放。间接排放指因使用外购的电力或热力所导致的温室气体排放,这部分温室气体的实际排放者是外部的电力或热力企业。

6)配额清缴

在配额清缴环节,纳入配额管理的单位应当及时依据经主管部门审定的上一年度碳排放量,通过登记系统,足额提交配额,履行清缴义务。这些清缴的配额,将在登记系统内注销。

在配额清缴方面,七个试点中,北京对控排企业在履约方面的约束力是最强的。以2014年北京碳交易市场的首次履约的过程为例,北京试点的履约时间为6月15日之前。2014年6月18日,北京市发改委发布了《责令重点排放单位限期开展二氧化碳排放履约工作的通知》,其中包含了一份257家未履约企业的名单,并责令企业在限期10个工作日内完成履约,在此期间可免于处罚。对于未在6月27日前完成履约的重点排放单位,发改委依据《北京市碳排放权交易行政处罚自由裁量权参照执行标准(试行)》,将根据企业排放超出配额不同比例的情况给予3～5倍处罚。最终,未履约的12家企业被处罚。

此外,上海市的经验也值得借鉴,上海市碳排放交易试点工作领导小组办公室与上海市征信管理办公室、上海市公共信用信息服务中心合作,搭建了上海市公共信用信息服务平台,这标志着上海市建立起了碳排放信用管理体系。上海市纳入碳排放配额管理的单位、碳排放核查第三方机构以及各交易参与方在开展碳排放监测、报告、核查、清缴及交易过程中的违法违规行为及其他失信记录,将被载入该平台。该平台的设立,通过公开信用信息,可以充分发挥“失信惩戒机制”,借助社会的监督,提高碳交易过程涉及的相关单位的诚信意识,推动碳交易市场持续健康发展。上海的惩罚措施相对其他试点居中,但2014年履约率达到了100%,其中信用体系起到了一定的作用。在国家的《碳排放权交易管理暂行办法》也借鉴了这一设计。

7)配额交易(www.xing528.com)

在配额交易环节,纳入配额管理的单位以及符合规定的其他组织和个人,都可以参与配额交易活动。配额交易通过公开竞价、协议转让等多种方式进行。公开竞价的实现有几种方式,如卖方挂牌,买方价高者得;卖方采用限价指令,买方价高者得;限定交易价格,买方先报先得等。协议转让指的是对于配额量比较大的交易,买卖双方在线下达成一致后,通过线上交易系统完成交易。通过配额交易,纳入配额管理的单位可以将自己多余的配额出售,以获得节能减排带来的收益;或是购入配额以弥补自身排放温室气体超额的部分。此外,还有部分组织和个人,自身并不是纳入配额管理的单位,他们加入本市场是为了低买高卖,从中获取差价,他们的存在对盘活市场、稳定碳排放配额的价值有积极的意义。

此外,在碳交易市场中还有一个重要的机制——抵消机制。抵消机制指的是纳入配额管理的单位可以将一定比例的国家核证自愿减排量(Chinese certified emission reduction, CCER)用于配额清缴。目前七个试点都允许使用国家核证自愿减排量作为抵消信用,但在抵消比例上有所不同,并且有的还限制了项目的类型和发生地。例如,北京出台了《北京市碳排放权抵消管理办法(试行)》,并规定重点排放单位用于抵消的经审定的碳减排量不高于其当年核发碳排放配额量的5%。京外项目产生的核证自愿减排量不得超过其当年核发配额量的2.5%。优先使用河北省、天津市等与北京市签署应对气候变化、生态建设、大气污染治理等相关合作协议地区的核证自愿减排量;上海市对国家核证自愿减排量的清缴限制为使用比例最高不得超过该年度通过分配取得的配额量的1%,且为非水电类项目2013年1月1日后产生的核证减排量。

5.2.1.2 自愿性减排市场

中国核证自愿减排机制的计量单位是“核证自愿减排量”(CCER)。核证自愿减排量指的是采用经国家主管部门备案的方法学,由经国家主管部门备案的审定机构审定和备案的项目产生的减排量,单位为tCO2e。在各地限制的比例范围内,一单位符合条件的CCER可抵消等量的二氧化碳排放量。

目前我国对温室气体自愿减排交易采用备案管理的方法,国家发改委作为温室气体自愿减排交易的国家主管部门,依据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》对有关交易活动进行管理,并建立国家自愿减排交易登记簿,登记经备案的自愿减排项目和减排量。

温室气体自愿减排交易的流程,总体上可分为七个环节:项目设计、项目审定、项目备案、项目监测、项目核查与核证、减排量备案以及交易。各环节的时间节点和主要工作如图5-8所示。自愿减排项目减排量经备案后,在国家登记簿登记并在经备案的交易机构内交易,目前全国有7家交易所可以进行CCER的交易。

图5-8 CCER产生流程

1)项目设计

在开发CCER项目前需要先对该项目进行评估,判断是否符合开发成CCER项目的条件,主要考虑两个因素:①是否符合国家主管部门备案的CCER方法学的适用条件;②是否满足额外性论证的要求。其中,方法学是指用于确定项目基准线、论证额外性、计算减排量、制定监测计划等的方法指南。额外性是指项目活动所带来的减排量相对于基准线是额外的,即减排量是由项目实施带来的。

CCER项目开发的起点是项目设计文件。项目设计文件是申请CCER项目的必要依据,是体现项目合格性并进一步计算与核证减排量的重要参考。项目设计文件的编写需要依据国家发改委网站上给出的最新格式和填写指南。项目设计文件可以由项目业主自行撰写,也可由咨询机构协助项目业主完成。

2)项目审定

申请备案的自愿减排项目在申请前应由经国家主管部门备案的审定机构审定,并出具项目审定报告。目前经备案的审定和核证机构有四批共9家。项目审定报告主要包括:项目审定程序和步骤、项目基准线确定和减排量计算的准确性、项目的额外性、监测计划的合理性、项目审定的主要结论。

3)项目备案

审定完成后,国资委管理的中央企业中直接涉及温室气体减排的企业,直接向国家发改委申请自愿减排项目备案;未被列入名单的企业需通过项目所在省、自治区、直辖市发展改革部门提交自愿减排项目备案申请,由后者就备案申请材料的完整性和真实性提出意见后转报国家主管部门。

申请自愿减排项目备案须提交以下材料:项目备案申请函和申请表,项目概况说明,企业营业执照,项目可研报告审批文件,项目核准文件或项目备案文件,项目环评审批文件,项目节能评估和审查意见,项目开工时间证明文件,采用经国家主管部门备案的方法学编制的项目设计文件,项目审定报告。

国家主管部门接到项目备案申请材料后,首先会委托专家进行评估,评估时间不超过30个工作日;然后主管部门对备案申请进行审查,审查时间不超过30个工作日(不含专家评估时间)。

4)项目监测

监测报告是记录减排项目数据管理、质量保证和控制程序的重要依据,是项目活动产生的减排量在事后可报告、可核证的重要保证。国家发改委已于2014年4月16日在信息平台公布了CCER项目监测报告(MR)模板(第1.0版)。监测报告可由项目业主编制,或由项目业主委托的咨询机构编制。

5)项目核查与核证

经备案的自愿减排项目产生减排量后,作为项目业主的企业在向国家主管部门申请减排量备案前,应由经国家主管部门备案的核证机构核证,并出具减排量核证报告。减排量核证报告主要包括:减排量核证的程序和步骤,监测计划的执行情况,减排量核证的主要结论。同时,对年减排量6万t以上的项目进行过审定的机构,不得再对同一项目的减排量进行核证。

6)减排量备案

项目业主的企业在向国家主管部门申请减排量备案须提交的材料包括:减排量备案申请函,监测报告,减排量核证报告。国家主管部门接到减排量备案申请材料后,委托专家进行技术评估,评估时间不超过30个工作日。国家主管部门依据专家评估意见对减排量备案申请进行审查,并于接到备案申请之日起30个工作日内(不含专家评估时间)对符合条件的减排量予以备案。

7)交易

自愿减排项目减排量经备案后,在国家登记簿登记。在每个备案完成后的10个工作日内,国家主管部门通过公布相关信息和提供国家登记簿查询,引导参与自愿减排交易的相关各方,对具有公信力的自愿减排量进行交易,并在经备案的交易机构内交易。用于抵消碳排放的减排量,应于交易完成后在国家登记簿中予以注销。