中国碳排放交易市场的发展现状与前景

作为负责任的最大发展中国家和碳排放大国,中国重视承担自身在控制温室气体排放方面的责任。中国于1998年5月签署了《京都议定书》,并于2002年8月正式核准了该议定书。在《京都议定书》中规定了国际碳排放权交易市场的三种运行机制,中国仅能参与清洁发展机制(CDM),自2009年后,中国注册成功的CDM项目数、项目产生的预期年减排量、获联合国执行理事会(EB)签发的核证减排量(CERs)已多年居世界首位。

近年来,中国在应对全球气候变化上,扮演着越来越重要的角色。2009年中国政府作出到2020年单位GDP的碳排放比2005年下降40%～45%的承诺。2014年11月12日,中美双方在北京发布应对气候变化的联合声明,中方提出2030年左右中国碳排放有望达到峰值,并将于2030年将非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。同年12月9日,中国政府代表在出席利马《联合国气候变化框架公约》第20次缔约方会议(COP20)时表示, 2016—2020年中国将把每年的二氧化碳排放量控制在100亿t以下。2017年6月,美国宣布退出应对全球气候变化的《巴黎协定》;与之形成鲜明对比的是,中国又一次坚定发表声明,会认真履行协定,推进本国2030年的减排目标。

中国碳交易市场采取了“先试点再推广”的方法:第一个阶段是试点阶段(2012—2017年),在该阶段,各试点之间的市场是相互独立的,各地分别有自己的一套方法、流程和队伍,各试点在实施的过程中,也都有自己的一些探索和创新,为建立全国性的市场在不同方面进行了有益的探索;第二个阶段(2017年之后)是全国性碳交易市场阶段,率先纳入了发电行业,覆盖了1700多家发电企业,覆盖了超过30亿t的温室气体排放量。在未来条件成熟的基础上,将逐步扩大和完善该市场。

在第一个阶段中,国家出台了总体性的支持文件,各试点结合国外经验,结合本地实际,建立了各自独立的区域性碳交易市场,其中的重要事件见表5-3。

表5-3 2011—2017年中国碳交易市场重要事件

(续表)

在第二阶段,我国将分阶段逐步建立碳交易市场。根据《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,未来我国碳市场将分三阶段推进。

基础建设期,用一年左右的时间,完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设。深入开展能力建设,提升各类主体参与能力和管理水平。开展碳市场管理制度建设。

模拟运行期,用一年左右的时间,开展发电行业配额模拟交易,全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性,强化市场风险预警与防控机制,完善碳市场管理制度和支撑体系。

深化完善期,在发电行业交易主体间开展配额现货交易。交易仅以履约(履行减排义务)为目的,履约部分的配额予以注销,剩余配额可跨履约期转让、交易。在发电行业碳市场稳定运行的前提下,逐步扩大市场覆盖范围,丰富交易品种和交易方式。创造条件,尽早将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场。

1)国内七试点省市碳排放交易成交情况

七个试点省市自2013年起1.82亿t,累计成交额超过36亿元。总的来看,全国各试点的碳交易市场呈现出初期波动较大,成熟后驱稳的特点。各地市场均在履约期交易比较活跃,价格也有所上升,而履约期后,价格和活跃度均出现一定程度的下降。图5-4展示了截至2017年12月31日,七个试点省市的价格变化情况。

图5-4 2013年6月—2017年12月各试点省市碳排放交易价格走势

(数据来源:碳K线,http://k.tanjiaoyi.com/)

截至2017年12月31日,七个试点的成交量和成交金额分别如图5-5和56所示。其中,湖北在规模上居于首位,累计成交量达5129万t、成交金额达10亿元,分别占全国总量的28.11%与27.37%。

图5-5 试点省市2013—2017年累计成交量

(数据来源:《北京碳市场年度报告2017》)(www.xing528.com)

图5-6 试点省市2013—2017年累计成交金额

(数据来源:《北京碳市场年度报告2017》)

2)国内七省市试点履约情况

自2014年起,七试点相继进入履约期。截至试点期结束(2015年度的碳排放配额履约时间为2016年),各试点分别已经历了二三个履约期。企业履约情况的好坏,一定程度上反映了碳交易市场机制的有效性和企业参与的积极性。总的来看,各试点企业在试点期间绝大多数都能按期履约,部分不能按期履约的企业在责令整改期内也完成了履约。其中,上海市连续三年完成100%的企业按时履约。

对比各地的未按期履约的惩罚,可以发现不同的规则对企业的约束程度相差很大。有的试点为在下一年度扣除相应配额并处罚款,甚至扣除双倍配额。有的地区仅为不能享受部分补贴或优惠政策。这种区别自然影响到企业的履约意愿和碳交易市场的顺利运行。各地的履约机制如表5-4所示。

表5-4 中国碳排放权试点期间各试点履约机制

3)国内七试点省市碳排放交易机制情况

国内七试点省市碳排放交易机制的特点见表5-5。表5- 5从行业覆盖范围、企业纳入标准、配额分配方法与核算、抵消机制和激励惩罚机制等12个方面详细介绍了国内其他试点省市交易机制情况。

在碳排放交易类型设定上,为与国际碳排放交易主流市场接轨,从总量上限制温室气体减排,以实现国家的减排承诺,当前国内其他试点省市的碳排放交易机制均选择总量控制交易模式运行。

在温室气体的覆盖种类上,除重庆外其他试点省市均覆盖二氧化碳一种温室气体,重庆市覆盖了全部六种温室气体。

在碳排放交易行业选择上,国内其他试点省市综合考虑管理的可行性、行业的竞争性、环境的有效性以及当地的经济结构特点等因素,选择对碳排放量有显著贡献的行业,均将电力、石油、化工等工业行业的碳排放大户纳入管辖,其中深圳、北京、天津还将建筑、商业等非工业行业纳入管辖,此外北京、深圳将事业单位和国家机关也都纳入了试点。而在纳入试点企业的准入“门槛”上,大部分试点省市均以二氧化碳排放量作为标准,湖北省则以综合能源消费量作为标准,此外广东和深圳要求还未纳入碳排放交易的部分企业实行碳排放报告制度。

在碳排放交易配额机制设计上,国内其他试点省市基于参与企业的积极性和尽快推动交易体系的开展,主要以配额免费发放为主,天津、深圳、广东设置了一定比例的有偿配额发放,并每年发放年度配额。

免费配额核算方面,国内其他试点省市对电力、热力这样有较完善的基准体系行业采用基准法,而其他大部分行业采用历史排放法,并考虑先期减排因素,避免对前期已采取减排措施企业的“变相惩罚”。北京和天津在这两种方法的基础上,进一步设置了控排系数,增强了减排力度。

在交易平台及交易规则制定上,目前国内其他试点省市均成立了用于碳排放交易的交易所或交易中心,广东、深圳实行会员管理制度,北京、天津实行交易参与人制度,参与交易的对象主要是试点企业(或控排企业)、经批准的组织机构,其中广东、深圳、天津、重庆和北京五个省市将个人也纳入交易中,体现了交易制度的灵活性,并考虑了今后与证券市场、期货市场和国际碳交易市场的良好对接。此外试点省市对交易品种、交易方式、风险控制、清割结算等内容进行了说明,其中风险控制中规定了对一些异常情况的处理,避免对碳交易市场的破坏性冲击。

在碳价格的控制上,国内其他试点省市对这一部分进行了详细说明。其中北京、深圳、天津充分发挥政府的宏观政策保证碳交易市场的稳定运行,深圳通过市场调节储备配额、配额价格保护机制、市场稳定调节资金来避免市场的剧烈震荡,而天津在交易市场价格出现较大波动时将会以拍卖或固定价格出售配额以稳定市场。此外,试点省市允许配额跨年度使用以及碳信用额抵消制度均可在一定程度上缓冲市场的冲击,其中北京还规定了除CCER以外的减排项目抵消机制。

在执行机制的制定上,执行机制的完善是有效执行的前提。参考国际碳排放交易体系,一般碳排放交易机制包括监测、报告与核证机制(即MRV机制)以及激励和惩罚制度。目前除各试点省市均已印发温室气体排放核算与报告或者相关的文件,根据行业的差异及特点,文件规定了不同行业的核算方法,保证了碳排放数据的准确性和透明性,从而有效地支撑体系的运行。