水资源安全的法律保障措施

水资源安全问题的形成涉及诸多因素,其不单是经济和技术问题,而且也是一个社会问题,所以水资源安全问题的解决绝不是一朝一夕之功。同时,水资源安全问题的解决手段具有高度的综合性,需要综合运用法律、经济、行政和技术等诸多措施。其中,充分发挥法律的功效,指引人们理性而审慎地选择合理的水资源供给和使用途径、减少对水资源的盲目掠夺、防止水资源的枯竭,从而取得社会、经济和环境效益的统一显得极为关键。也就是说水资源安全的法律保障是指建立与运用各种法律手段,促进水资源安全系统的健康运行。

我国的水资源安全法制保障经过了理论准备阶段、理论形成阶段与深化阶段。1973～1980 年,为中国水资源法制保障的理论准备阶段。期间通过的《中华人民共和国宪法》中列入了环境保护工作。在这部宪法的第一条中规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”；1979年9月通过了 《中华人民共和国环境保护法(试行)》,并为水资源安全保障法律制度的建立奠定了基础；1980～1992年为中国水资源安全法制的理论形成、法律初步成全阶段。在这期间通过了《中华人民共和国水污染防治法》、《建设项目环境保护管理办法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国环境保护法》等；1992年至今,为中国水资源安全法制保障制度理论研究与实践的深化阶段。继1992年巴西里约热内卢全球环保首脑大会之后,中国的“可持续发展”和环境保护工作进入了一个新的阶段。1994年3月,国务院第16次会常务会议通过了“可持续发展”行动的《中国21世纪议程》,明确提出中国的可持续发展,要建立在资源可持续利用和良好的生态环境基础上,国家把“可持续发展”作为中国的 “战略”,与科教兴国战略一起,形成相互支持、互为前提的综合集成系统。1996年5月15日,通过、修正和重新公布了《中华人民共和国水污染防治法》,使我国水资源安全法制保障制度更加规范和健全。2002年8月29日,九届全国人大常委会第29次会议最终审议通过了《中华人民共和国水法(修正案)》,标志着我国的水资源安全法制保障进入了一个新时期。纵观我国水资源安全法制保障的发展历程,其始终以环境与资源的可持续发展为背景,对其进行较为独立研究和重视的力度和深度尚不足。

目前我国水资源安全国内法律保障存在的问题有:

(1)在国内水法领域,没有专门的水资源安全法律法规。前面已就我国现行的主要的保障水资源安全的法律法规做了简单介绍。从表面看,这些法律法规对我国水资源安全保障问题做了比较全面的规定,但无论是中国国内水资源安全立法理论还是中国国内水资源安全立法实践,都存在着明显的不足。

(2)现行的水法规不能维护水资源安全的需要。由于水资源安全的研究刚刚引起人们的重视,就更谈不上专门的水资源安全保障立法了。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》均为全国人大常委会制定,具有同等法律效力,但从水资源安全立法的理论与实践上看,水资源管理与水土保持、防洪、水污染防治显然不是同一层次的问题,在相关水资源安全立法上也应有不同的法律效力等级,显然目前这种法规不能满足水资源管理与保护,维护水资源安全的需要。

(3)现行有关水资源安全的法律规定过于原则,缺乏相应的配套法规,特别是缺乏程序性规定,不便操作。同时,现行有关水资源安全的法律法规还存在不少空白点或者立法层次过低,亟待弥补。例如,在水资源的统一管理、水资源节约、水资源危机管理、流域水资源管理、气态水资源管理、水权管理、水价管理及地下水资源开发、利用与保护等方面急需进行立法或提高立法层次。

(4)缺乏水权交易制度。国务院于1993年6月颁布的 《取水许可制度实施办法》,多年来未进行过任何修改,新的水法也确认我国实行 “取水许可与有偿使用制度”。这些都是计划经济体制的产物,属行政垄断,对于水资源的开发、利用、保护有着诸多弊端等,缺乏水权交易制度。(www.xing528.com)

(5)现行法规关于如何实现 “流域管理与行政流域管理相结合的管理体制”显得比较含糊。

(6)现行法律缺乏有机的联系。我国在水资源管理立法方面取得了一定的进展,制定了专门的《水污染防治法》、《水法》,及一些其他的水资源法律法规。但这些有关水资源管理和水体保护的法律、法规及规章之间及与其他资源生态方面的法律缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密地联系在一起的,水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用,同时,其他资源的不合理利用也会引起水资源的连锁式的破坏。因而,互不相连的资源保护法不仅不能很好地保护某一专门资源,其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。因此,必须有一部关于资源整体的系统的资源管理立法。

(7)地表水和地下水是一个统一的整体,但是我国目前还缺乏关于地下水的专门的法律,使得我国地下水管理混乱,而地下水的开采不合理又必然对地表水产生影响,最终影响到整个水环境。

(8)现有的环境、水利建设等方面的法律法规及规章对水资源保护工作规定的不具体、不明确,可操作性差,不能体现出环境与资源协调发展的战略思想。

总的来讲,我国目前水资源安全的法规与我国社会经济的发展,与我国水资源特点和开发利用现状极不适应,水资源安全的法律法规极不完善,必须尽快建立出台水资源安全原则性法律规定的配套立法,尽快填补水资源安全维护领域中的某些立法空白,尽快提高某些水资源安全法律规定的立法层次,尽快制定《水资源管理法》、《流域水资源保护法》、《地下水资源条例》、《气态水资源条例》、《节水条例》、《水价条例》、《水权管理条例》、《水资源危机特别管理条例》等。在确保国家具有水资源安全维护功能的法律法规能顺利在各个地方得到贯彻执行基础上,各地要因地制宜地加快水资源安全地方性法规建设,以保障水资源安全系统正常运行。