构建我国核能开发风险规制程序

风险问题的普遍性和风险治理的现实紧迫性，对各国的政策规定与法律调整方式及内容都提出了全新的挑战，风险管理日益成为政府日常管理活动的一项核心性任务。[48]因此，面对日益复杂的科技问题（尤其是那些可能带来风险的科技问题），人类社会唯有通过缜密、严格的程序规则设计与运行，才能在事实上防止风险规制问题成为法律空白之地。[49]基于此，针对核能开发的风险规制活动，需要设置严密而全面的程序，以便相关活动严格按照程序开展，从而实现核安全目标。

核能开发风险规制的程序主要包括：①风险识别。风险识别的主要任务在于识别与确认核能开发的风险类型，哪些风险能够被纳入风险评估的范围，哪些风险要素需要被纳入风险评估的范围。②风险评估。一旦相关风险因素被纳入风险评估的范围，那么将由相应风险评估组织主体根据风险评估的现实需要组织风险评估实施主体，风险评估实施主体根据已经确立的风险评估框架针对相关风险因素、各风险要素之间的关系、联系以及相关要素联系交往机制开展评估活动。③风险沟通。在完成风险评估活动、收集到核能开发相关信息的基础上，须在核安全监督管理主体、核能开发利用主体、专家学者以及公众之间开展风险信息公开以及公众参与活动，以征求各方的意见、建议和观点；④风险决策。在完成风险评估以及风险沟通的基础上，须由核能开发监督管理部门、核安全监督管理部门以及由公众、核能开发主体共同组成的风险决策主体针对风险评估结果以及替代性方案作出最终的风险决策（此时，需要就公众反映的意见和建议进行回应，特别是那些风险决策中未能被采纳的意见和建议）。

（一）风险识别

风险规制具体程序的第一个组成部分应当是风险识别，其目标与内容在于针对核能开发过程中可能出现的各种风险要素进行识别与确认，以便确认相应的风险要素的类型、内容、表现方式及可能造成的损害。在核能开发过程中，相应的风险识别工作主要包括选址、建设、试运行、运行以及退役过程中可能出现的各种风险要素。以核设施的选址为例，相应的风险要素主要表现为各种可能导致风险发生的地质安全、地震、海啸、气象以及周围人文特征等多方面的因素，这些因素可能会导致核设施选址出现安全性问题，从而导致核设施选址无法完成或者是难以满足基本的核设施选址要求。湖南桃花江核电站因“邻避效应”而停建，其主要原因在于隔河相望的安徽省望江县通过各种途径反映该核电站在选址过程中存在着各种不足，特别是核设施在选址过程中对于必须关注的要素未能给予有效的重视。其中一个重要的反对理由是，该核电站在选址时提交的备选区域在3公里、5公里及10公里范围内所影响到的人口数与实际情况严重不符，相应的选址地区在地质条件上也存在着严重的不符合要求情况（主要是存在着地震断层问题）。基于各种因素，前期投入巨大的桃花江核电站选址活动被迫中止。从桃花江核电站选址因“邻避效应”而停止来看，“邻避活动”的重要成因是在实施环境影响评价和开展风险识别活动时未能充分、完全地对所涉及的自然地质条件以及人口、社会条件进行充分的搜集和评估。面对前述不成功的风险识别活动，我国需要在后续的风险识别活动中进行全面考虑，从而为后续活动提供前提条件。

在风险识别过程中，实施主体主要是核能开发主体，其在核能开发过程中负责相应的风险识别工作有着自身的优势。一是技术优势。核能开发主体本身具有较强的技术能力与优势，我国核设施运营单位均成立了技术研究单位，在选址、建设、运行等多方面具有强大的技术储备。此外，我国其他相关的核研究院在选址等方面也拥有着强大的技术优势、人员优势。在核设施选址过程中，相应的科学评估主体是由各个方面的专业技术力量组成的，在开展科学评估活动过程中具有相应的人员优势。按照相应的技术标准，在进行选址、建设时需要召集由核物理、化学、地震、环境保护以及人文社会科学等多个专业领域的专家学者组成的评估主体，开展相应的风险评估活动。二是资金优势。从核能开发角度来讲，实施相应的核能开发行为需要投入巨额的资金与技术。而相应的核能开发主体在这方面拥有其他主体难以具有的优势——资金优势。在选址、建设等过程中需要针对地质、地震、气象、水文等科学要素开展相应的科学信息收集工作，而这些信息的收集又需要开展相应的科学调查与研究，由此便需要以强有力的资金作为保障。因此，应当由相应的核能开发主体作为识别主体。

为了保障在风险识别过程中风险要素识别的全面性、准确性、完整性，笔者认为，具体的风险识别操作过程应当是由独立于核能开发主体的风险识别主体独立完成的。为了避免因自身利益而导致被识别为风险的相关要素内容不完整、不科学，需要由相应的核能开发主体根据风险识别的需要，针对核能开发过程中可能出现的各种情形在与核能开发相关的专业领域内挑选专家学者，组成风险识别操作主体，收集和掌握相应的核能开发具体环节的信息与情报，通过开展科学试验等多种方式进行风险识别。

此外，我们还需要结合核设施的选址、建设、试运行、运行以及退役过程中其所处的周边环境，核设施运行对周边环境以及周边人群所产生的各种影响（包括有利影响以及不利影响，特别是在这个过程中对周边自然环境的自净能力造成的各种潜在性影响以及现实性影响）进行识别。因此，应当将核能开发利用行为、科学技术应用和对周边环境的影响作为核能开发过程中风险识别的对象。政府核安全监督管理部门所掌握的各种核安全方面的信息主要包括核安全方面的规范性法律文件，核设施开发利用各项许可证的颁发条件、内容以及其他相关性的信息。有关专家所掌握的信息包括有关核安全信息、核设施信息、核技术开发利用信息。

核设施的选址会直接影响到核能开发利用的后续行为。在这个阶段，核设施的选址主要是要考虑到多个拟选址位置的地质地理条件以及水源等自然条件，同时也要考虑到社会因素的影响。而在核设施的建设、试运行、运行以及退役过程中则主要是针对那些科学技术的应用以及核安全保障措施，在应用核能开发利用技术的过程中需要特别关注技术可能导致的风险性因素。需要特别重视的是极端条件下的自然因素以及极为细微的人为因素（如核设施运行人员、监督管理人员在核设施运行过程中按照操作规程所实施的各种行为）。在风险识别过程中，只有将这些行为全面纳入核能开发利用过程中的风险识别内容的范围内，才能尽可能减少被忽略的因素，从而尽可能得出全面的风险识别结论。此外，依据《核安全法》所成立的国家核安全专家委员会，其职能涉及对相关核能技术提供专家咨询意见。此时，为了推动核能开发利用各项活动的开展，特别是在初期的核设施选址过程中，专家委员会可以为相应的核设施运营单位的核设施选址活动提供一定的参考意见或建议。此外，核安全专家委员会可以依照《核安全法》所规定的内容，针对核设施选址许可以及相关活动的行政许可提供专家咨询意见，从而为后续的风险识别提供有益的意见和建议。

（二）风险评估

根据《国家安全法》的规定，国家需要建立风险评估机制。[50]在风险评估机制的建立过程中，首先要充分认识和准确把握科技风险的不确定性，将不确定性定位于一种潜在的威胁；其次要鼓励社会公众参与其中，转变科技专家和公众在风险分析与评估过程中由对技术掌握程度的不同造成的不平等地位，允许公众的合理建议和现实要求通过信息沟通以及其他管道反映到技术评估的具体开展与实施过程中，从而提高针对不确定性的风险评估与决策的合理程度，以便维护广大公众的利益。最后，从评估的事实及价值取向入手支持和鼓励那些能实现长期社会价值和生态价值的技术。[51]在开展风险评估活动时，需要确立核安全目标，并且将核设施选址中的基本要素（如地质安全、地质结构、人文、社会基本情况等内容）列为评估的要素之一进行有效的评估。通过建立模型等方式针对被识别为需要开展评估的要素进行评估，从而得出相应的风险评估结果。

1.风险评估的开始

首先，确立风险评估实施主体。风险评估的组织主体应当结合核安全目标和现实需要在风险评估专家组数据库里随机进行挑选，并设立人员选择与退出机制，选择那些与开发利用行为没有利益关系的专家组成风险评估实施主体。其次，明确风险评估实施的对象。在风险评估过程中，针对特定的核能开发利用环节，确立风险评估对象。将那些必须纳入的对象全部纳入风险评估对象的范围之内，并结合各种信息确定风险评估对象。此外，需要特别关注的是，能够参加风险评估活动的多数属于该领域内的专家学者，他们对被评估要素及评估程序等较为熟悉。当然，这里需要注意的一个问题是，部分专家学者已被纳入核安全专家委员会成员库。针对于此，核设施运行单位在主持开展的风险评估活动的过程中，在遴选风险评估专家组成员时，需要将有关专家排除在专家组成员之外，并且需要建立回避机制以确保相应的风险评估专家组成员在开展风险评估活动时不会因相关利益问题而导致风险评估活动存在瑕疵，进而受到不良影响。

2.风险评估的进行

在风险评估过程中，结合实际的情形与现实需要，风险评估实施专家需要根据实际需要确立其开展评估的程序，特别是风险评估模型。在这个评估模型中，需要包含全部的科学技术信息，同时也需要根据实际情况将社会需要的信息以及公众对于相关风险评估的观点、意见以及建议等全部纳入风险评估的程序，从而更好地进行风险评估。在这个过程中，风险评估应当按照评估程序开展，首先收集各种信息，并确立评估模型，以便按照相应模型开展评估活动。针对风险评估，需要特别关注的是风险评估对象、通用部件和系统的失效概率、环境因素以及相关的人的行为（诸如校准、测试、维护等）。[52]在确立风险评估模型的方式上，由相关的风险评估实施主体按照相应的风险评估程序，结合风险评估的要求开展相应的风险评估活动。在风险评估活动中，一方面需要关注核能开发利用活动中所可能采用的各项技术手段以及在核设施选址、首次装料、并网发电、商业运营、换料大修、退役以及相应的核设施在运营过程中产生的各种高、中、低放射性废弃物存在的风险，并进行专项、系统化的风险评估；另一方面则需要关注那些在核设施选址过程中应当考虑的人口、经济及社会因素，并对这些因素进行风险评估。针对这些非技术性因素指标，需要从法律、心理、社会学等多个学科开展评估，借助焦点小组、问卷调查、座谈访谈等多重方式进一步搜集和整理相关信息，从而对相关非技术性信息开展风险评估。此时，需要特别关注的是，评估主体针对技术性评估对象以及非技术性评估要素进行综合性的风险评估，而不是单纯地开展针对技术性风险要素的评估与针对社会性风险要素的评估。此时的风险评估应当就技术性风险要素在应用过程中可能产生的各种影响，结合社会性风险要素进行考量，从而得出更为全面的风险评估结论。

3.风险评估结果的作出

在这个阶段，风险评估结果是风险评估实施主体按照风险评估的具体环节与程序在对具体信息进行评估的基础上作出的。为了尽可能保障风险评估结果的科学性和准确性，相关主体需要对风险评估的全过程、程序以及相应的信息进行全面核查，以便在此基础上形成风险评估结果。评估主体得出评估结果，应当有充分的事实根据和理由，只有这样才能保证评估结果的理性。此外，评估结果也要及时地向社会公开，并接受公众监督。[53]风险评估结果的作出是风险评估的阶段性成果，是相应评估过程的一个节点，同时也是新阶段的开始。为了更好地提高风险评估结果的科学性与准确性，核能开发风险评估专家组需要设置完善的风险评估程序，并公开相关的风险评估程序，严格按照其实施风险评估活动，以便得出较为科学、准确的风险评估结果。

4.风险评估结果的后评估

核能开发利用过程中的风险评估活动是指核风险评估组织主体按照实际需要在风险评估专家数据库中随机进行挑选，并根据核安全的目标，按照风险评估程序进行风险评估。在风险评估过程中，风险评估实施主体中的专业人员受到其背景、专业知识等因素的限制可能会导致其在实施评估活动中难以最大限度地发挥作用。为了减少这种不利情况的发生，在风险评估实施主体按照程序进行评估并得出评估结果的前提下，风险评估组织主体应当在数据库中选择其他相关专业的专家组成风险评估的同行评价主体，并按照风险评估程序对原先数据进行有效的同行风险评估。这个程序针对的是已经作出的风险评估结论或者是报告，特别是关注那些风险评估主体提供的替代性方案或者具有预防性的措施。在风险评估的同行评价主体作出风险评估之后，应将风险评估实施主体与风险评估的同行评价主体所作出的结果进行比较，从而根据风险评估结果作出更好的选择。风险评估是风险管理的前提，具有极高的技术性和专业性。因此，由风险管理机构同时履行风险评估职能是不科学的。为了提高风险评估的科学性和中立性，必须成立单独的职能部门，由其独立实施风险评估。[54]具体的风险评估工作往往是由某个或某些专家完成的。对于风险评估是否按照当前科学共同体成员之间公认的适当方法和（或）标准得出可靠结论，作为门外汉的公众以及其他领域的专家是很难回答的。因此，由同一领域内相关专家对风险评估及其初步结论进行双向匿名评审，有助于从专业角度发现初步评估可能存在的瑕疵与错误，进而更好地确保评估结论的可靠性。[55]包括咨询委员会同行评审第三方审核等在内的专家制度并不能彻底消除与科学知识的有限性相伴的不确定性，也不能回复对专家的迷信，但可以有效地减少科学被（利益团体以及受利益团体操控者）滥用的可能，建立对科学技术及专家的合理或适度信任，从而有效地减少风险规制机关藏匿于科学之后的可能性。[56]借助风险评估的同行评估行为，减少风险评估结论中的不科学性问题以及可能被忽略的问题。

为了形成科学、准确、客观的风险评估结果，相关主体需要对风险评估的整个环节、过程以及相应的结果进行同行评价，以便形成最终的风险评估结果。政府在风险评估过程中往往占据着主导地位，对于政府在风险社会中面临的各种挑战以及专家之间经常发生的认知分歧，相应的解决之道不在于消除分歧，而是应当从制度变革着手，并结合具体要求，形成一套适合的制度或机制，通过扩展与开展对话民主，促进分歧各方不断开展对话，以便更为有效地确定最终应根据谁的观点进行决策。通过对话而不是权力或暴力去处理和解决各种矛盾与问题。同时，由于风险可能造成的不良影响事实上关系到社会中的每一个成员，并与社会公众的切身利益有着密切的联系，因此需要有效地认知与应对风险。在应对风险过程中，应提高政治决策过程及内容的透明度，并在风险沟通过程中通过拓展、深化对话的范围与深度，充分、有效地利用现代科学技术手段（特别是信息交流的工具与方式），让公众充分、有效地参与到具体活动之中，并在政府、专家、公众三方之间开展积极、深入的对话与交流。此时，政治及法律的任务是借助法律程序赋予这种对话以一定的制度形式与内容，通过规则的落实来保证相应政府决策的科学化和民主化。[57]事实上，实现风险沟通以及风险评估结果的再评估或后评估，有助于明确专家角色的有限性和中立性。[58]同时，建立和维持民众对于专家的信任的制度与机制也是多种多样的，除了咨询委员会制度，还可引入同行评审机制和第三方审核机制等。这些机制与措施可以作为风险同行评估活动开展的具体方式。通过程序设计，结合风险评估的具体要求来进行适当的程序调试，以期更符合风险同行评估的现实需要。为了实现对风险评估结论的再评估，2019年设立的核安全专家委员会专门针对风险评估结论开展了风险评估活动。对风险评估结论的再评估需要相应的风险再评估专家组成员设立相应的风险评估程序以及评估模型、评估模式。在相应的再评估活动中，可以参考同行评审机制和第三方审核机制来建立和完善风险评估结果的再评估模式，从而实施相关活动。

（三）风险沟通

日本福岛核泄漏事故发生后，社会公众开始高度关注核安全，项目周边群众参与决策的意愿也越来越高，核电企业的公众沟通工作面临着全新的挑战。为此，核能企业正在不断从转变沟通方式、创新沟通平台、提升行业沟通能力等多方面努力，致力于建立透明、可参与的核能行业公众沟通长效机制，保障公众的知情权和参与权，并营造良好的公众沟通社会环境。同时，增强核能企业与地方利益的关联度、有效实现与地方的融合发展，这也是核能公众沟通工作不可或缺的重要组成部分。[59]面对这些困难，亟须借助更多科学化、现代化的工具为核安全监管的审评、监督、监测、应急、管理、决策提供技术支撑，加强对核能和核技术利用的公共宣传、信息公开和公众参与，促进我国核能及核技术利用事业健康发展。[60]在化解各界的对立、建立可接受的共识之前，了解民众对于核能政策的态度及成因，将是未来政府进行风险评估、管理及沟通的重要基础。[61]而建构一个适宜的分析架构来理解民众核能风险感知的来源及政策偏好的成因，将是现阶段风险治理的重要工作。

1.风险信息的收集

当前，核能开发利用主体在选址、建设、试运行、运行、退役等阶段，需要进一步收集相关信息。

首先，需要收集的是选址、建设、试运行、运行、退役等方面的各项基础信息。这些基本信息包括核能开发活动中产生的、前提性的基本信息，主要是指那些涉及地理、地质、水源、风向等多方面的信息，这些信息直接关系到核能建设开发利用的选址安全问题。对于核能开发，相关主体首先需要特别关注的是选址安全问题。

其次，应当收集在核能开发过程中将被应用的核能开发技术（特别是第三代核能开发利用技术）的信息。在这个过程中，我们需要关注的是那些技术在开发以及应用过程中的各种信息，主要包括在开发等阶段相应技术信息的开发、利用、储存和应用。这些信息直接关系到核能开发利用过程中相应技术信息的安全性问题。

再次，需要注意的是相应的技术开发应用过程中的风险信息，特别是那些技术在实际应用过程中，以及在特定地理条件下的各种信息。这些信息对于核安全问题具有重要的意义：一方面，这些信息直接关系到核能开发的技术发展；另一方面，这些信息在特定条件下会因为特殊情况的存在而诱发各种问题。了解这些信息有助于预先采取措施去减少可能存在的风险问题，并将这些信息纳入风险沟通的范围内。

最后，需要特别注意收集的信息是在核能技术实际应用与运行过程中可能存在的各种信息。这些信息一方面是由相应的核能开发利用主体收集的；另一方面则是由核能开发利用监督管理主体针对核能开发利用过程与程序收集的，既包括积极信息，也包括那些消极信息。在开发利用过程中进行信息的收集与储存应确保信息储存的安全。

此外，对于上述各种信息，特别是风险信息，在收集的基础上，也要按照特定的程序与要求对所有收集到的核能开发利用过程中的信息（特别是环境风险方面的信息）进行汇总，并结合特定的要求进行保存。此外，来自媒体（网络、电视台、报纸）的代表也应被纳入相应的核安全风险信息沟通的代表团，这个代表团当然还包括行业内人士、主管部门、媒体代表和环保组织。[62]通过风险信息交流主体开展风险沟通互动，可保证行政主管部门以及其他主体实现信息内容的丰富性与多样性。

与此同时，还需要收集的信息是那些存在于核设施选址、核能开发建设过程中与核能开发利用有关的环境保护信息，特别是人口、经济与社会等多方面的非技术性信息，核设施选址、核能开发利用以及相关地区人群对有关核能开发利用建设所持心理的信息。这些信息在风险沟通过程中也会对核能开发产生重要的影响。当一个地区的人群对拟选定该地区的核设施选址、核能开发利用配套设施等活动持有强烈的恐惧感[63]时，其往往会对相关核能开发活动持强烈的反对态度。这种情况在我国广东江门鹤山核燃料设施选址、湖南桃花江核电站选址等案例中已有明确反映。

基于此，在对风险信息进行收集时不能简单地将风险信息等同于核能开发过程中技术应用可能产生的不良影响甚至是严重损害方面的信息（当然这些信息也是风险信息收集的重点内容之一）。同时，相关主体特别需要借助信息公开与收集等活动收集和整理公众对核能开发所持有的观点和意见，通过对相关意见的整理，分析公众对核能开发项目中哪些活动最为担心、担心什么以及为什么担心，并将相应信息添加到前期风险收集到的风险信息体系内。在不断收集、整理相关环境风险信息的基础上，加强相关信息体系建设，从而为风险沟通提供有利的条件。

2.风险信息的交流

核能的开发与利用，既涉及开发过程中核设施的选址、建设、试运行、运行以及退役等各种信息，也包括这些信息在运行过程中所进一步更新与发展、特别是在运行过程中所收集到的各种信息，在对信息收集与汇总的基础上相关主体应就相应信息进行传播、交流与沟通。

核能开发过程中的信息公开。对涉及核能开发利用的信息（特别是风险信息的信息）进行传播，需要在信息收集与汇总的基础上按照规定进行保密处理；对那些不涉及核能开发利用过程的各种信息（主要是风险信息）进行公开，应按照法律规定的措施，诸如信息公报、核能开发利用企业以及监督管理主体的企业网站、信息简报以及其他法律规定的措施。在公开的同时对信息公开的具体情况进行报道，并就相应内容通过电视台、电台、广播、报纸等途径进行信息公开，从而促使更多的人获知相应的信息，从而打通信息传播的途径。这种信息公开应该是强制性法律义务，以保障公众的知情权。在这个过程中，需要关注的是这些信息的真实性以及有效性，特别是对于那些涉及有关核能开发利用过程的各种信息。此外，还可以通过各种有效的信息表达方式（比如绘图、三维立体图像、视频等），对信息进行公开，以有效地促进信息传播。与此同时，规制主体需要建立有效的、具有可操作性的风险沟通规划、计划，从而满足核安全规制的需要。[64]此时，为了实现信息公开的效果，相关主体需要关注特定地区人群对信息的了解和接受方式、途径以及效果等，并根据相关内容专门针对需要公开的信息进行整理，特别是对于那些专业术语、专业技术内容，需要风险信息公开主体进行认真研究，尽量使用通俗易懂的语言、图像、图形、三维动画、短视频进行公开。同时，为保障信息公开效果能够得到落实，风险信息公开主体在必要时可以立足于传播学、心理学等研究成果，采用符合大众心理认知和传播要素的信息传播方式开展信息公开活动，从而为后续相关活动的进行提供有效的基础。(www.xing528.com)

风险信息的传播是风险沟通过程的一个重要组成部分，它在风险沟通中起着连接风险信息公开和风险信息交流的作用。在风险信息传播过程中，风险传播既要求对相应的风险信息进行公开，同时也需要按照要求进行信息传播。相关主体在信息传播过程中首先需要特别关注的是信息传播的有效性问题，即核能开发的风险信息需要实现有效的传播，通过多种信息传播手段（诸如报纸、网络、新媒体等）将有关核能开发利用过程中发生的各种信息（特别是风险信息）公开，并采用普通公众能够理解的方式来进行传播。此外，在核能开发利用信息传播过程中，首先是由风险信息掌握主体进行信息传播，这个过程包括由核能开发利用主体以及核安全的监督管理部门，根据各自的职责和要求，按照特定的目标和追求，将各自所掌握的信息按照法律程序进行信息公开与传播。在风险信息的传播过程中，需要特别关注的是相关传播效果和传播影响力。在专门针对核能开发可能涉及的风险信息进行传播时，需要关注传播手段和传播方式可能产生的传播效果。此时，为了保障风险信息传播的效果，风险信息传播主体需要吸纳来自传播学、心理学等专业领域的专家学者，帮助其设计传播路径、传播要素、传播方式，同时还可以专门针对特定地区风险信息公开和传播的接受主体进行社会调查，了解相关主体的心理偏好，在设计传播方式时加以参考，并为相关传播提供有效途径，从而进一步保障相关风险信息传播的实际效果得到落实。

3.风险信息的沟通与互动

核能开发利用是一项具有高科技性的活动，在此活动中，我们需要实现安全目标。一方面需要借助技术手段来确保核安全目标的实现；另一方面则需要依靠公众参与来掌握和了解更多的核能开发利用信息。在掌握较为全面、丰富信息的基础上，相关主体应根据程序作出科学的决策，在此基础上采取各种措施来促使核安全目标实现，尽可能减少核能开发利用过程中可能存在的风险问题。此刻，对于风险信息的交流需要明确双方主体，即风险信息的掌握及公布主体与受众主体。在核能开发利用过程中的风险信息掌握主体包括核能开发利用主体以及核安全的监督管理部门。在这个过程中，需要信息主体按照有关程序进行风险信息公开。同时，由于风险信息掌握主体的不同，导致风险信息在信息公开以及交流过程中存在差别，这是因为核能开发主体看重的是追求核能开发的营利性目标，而核安全监督管理部门则需要注重监督管理目标的实现。在有关核安全（尤其是核能开发可能出现的）风险规制过程中，就风险沟通来讲，应当通过不同利益群体之间的沟通与交流，最终达成共识。[65]

因此，在风险信息交流过程中，需要实现风险信息的掌握主体与接收主体的沟通与交流。通过听证会、论证会、讨论会等形式来就相应的核能开发风险信息进行有效的交流，并在交流过程中，通过对相应的信息进行多次交流与反复沟通，对有关信息进行联系与校对；借助交流与沟通实现风险信息的双方主体就各自所掌握的信息，通过有效的程序进行有效的交流，从而实现核能开发过程中的各种信息（特别是环境风险信息）的交流。政府机构或承担风险评估与沟通任务的政府工作人员在进行风险评估和沟通时应当充分认识和理解在特定的风险问题上专家与公众的认知分歧所隐含的意义。专家与公众认的知差异产生的另一个主要原因是对风险定义的认知不同。对风险概念的理解偏差在现实中极易形成风险沟通障碍，也就是说，在风险沟通过程中，沟通双方可能不是在一个标准前提下或者一个层面上探讨问题，双方理解问题的基础没有实现统一，基于这种情形，这样的沟通显然是无效的。[66]

在核能开发利用过程中，技术应用以及核设施的选址、建造、试运行、正式运行以及退役等活动在实践中直接关系到核安全目标的实现。在这个过程中，需要对风险信息进行收集、交流与互动。核能开发利用活动在实施过程中不仅需要借助技术措施来保障核设施的运行安全，而且也需要鼓励更多的公众参与到核设施的运行过程之中，通过发挥公众参与的作用，更好地推动实现核安全目标。在公众参与过程中，首先需要实现的就是公众所掌握的信息与相应核能开发主体以及核安全设施的监督管理部门所掌握的信息的互动，从而实现信息共享，并基于此在决策过程中作出恰当的、科学的选择。

如何实现各个信息主体掌握的信息的沟通与互动？在风险沟通过程中，相应的程序主要是依靠听证会、论证会等程序，由双方就各自所掌握的信息进行交流。通过“交流—沟通—交流”实现互惠，然后依照法律程序就核设施选址、建设、试运行、运行、存在的各种疑问以及内部不确定性问题进行深入的互动沟通，结合相应的疑问，就专业的科学知识进行解释与说明，从而在沟通的基础上达成共识。在沟通与交流过程中，在尚未就某些问题达成共识的情形下，也应当按照程序，在掌握较为充分的信息的基础上，就相应的问题继续开展沟通与交流。人们往往十分关心其接触风险的自愿性、风险是否具有潜在的恶性（灾难性）后果、风险是否会引发恐慌，以及风险管理者能否因专业和关怀式管理而得到公众的信任。公众的观念应当得到重视与尊重。虽然不能排除公众风险感知错误的存在，但是相关主体应科学、准确地理解公众对风险的关注和要求的合理性、合法性，并将其视为一种理性。在风险决策和管理中融入公众的观念，建立风险事件相关各方之间的信任，有助于解决风险冲突。[67]一个称职的风险规制官员不一定要成为所有问题的行家里手，但其要能理解科学和科学政策问题，尽量具有相关专业及其他专业领域的知识，并有能力、有实力就该领域内的各种复杂性风险问题与专家学者进行沟通。[68]

实现专家与公众之间的信息沟通，在效果上既能够消弭这两种认识之间的差异，又能够让这两种不同主体的认知的优势互补的方法是设置相应的风险沟通程序，即通过一定的平台（如互联网、媒体）在专家和公众之间不断地交换各自所持有的风险信息和观点，在这个过程中一方面是帮助公众通过掌握认知理性克服风险信息认知中的偏见或障碍，以尽最大可能让公众对风险事件及风险因素、后果进行客观、准确、科学的解读，而不是轻易地被无关的风险因素所干扰。[69]另一方面是让专家能够更加全面地了解公众的价值偏好，从而使得风险规制目标的选择更具有正当性和准确性。

在开展风险沟通的过程中，有效的风险沟通需要注意以下两方面问题：第一，专家和公众之间需要建立一种信任关系。虽然风险沟通是实现专家和公众之间相互作用的过程，但对于大量的公共风险事件的存在与发生，专家总是处于主导地位，而公众则被动地处于接受信息以及询问信息的位置。因此，风险管理专家能否将公众视为合作伙伴对于实现和确保沟通的有效性具有决定性的影响。如果一味地采取决定、宣布、辩护等方式进行沟通，那么将很难与公众建立起真正的信任。第二，风险管理专家应当以一种平易的，而不是令人费解的、具体而不是概括的方式沟通，并且尽量使用生动的、新鲜的风险信息。[70]在科技风险规制的政策制定过程中，通过协商民主及类似的政治过程，使各方参与者能够自由地、公开地表达或倾听各种不同的观点、意见与理由，通过理性认真的思考，审视各种理由，或者改变自身的偏好，使专家的意见经过民意的收集、酝酿与充分发酵，促使政策张力达到最大化。目前，新媒体及自媒体的出现与发展为风险沟通的有效进行提供了可能性，新媒体的交互性与实时性、海量性与共享性、个性化与社群化的传播形态为各方参与者有效地参与到政策的制定过程中提供了更加丰富的手段和更加便利的条件。[71]在必要时，面对不同的风险主体，可以基于其对信息的不同要求来进行整理和反馈，将需要沟通的各中心信息进行整合，并以不同的方式呈现出来。如针对专家学者需要特别强调相关基础数据的全面性、分析模型的科学性；针对非政府组织需要在强调该项目安全性的同时，强调对周边生态环境可能产生的影响；对公众则需要强调该项目可能会给人身生命健康财产安全以及周边生活居住环境造成的不良影响和将要采取的各种措施。

4.风险信息沟通的完成

针对核设施的选址、建设、试运行、运行以及退役过程中相应的核能开发行为，我们需要强化信息的沟通与交流。由于风险信息沟通是实现核能开发风险规制的重要前提与基础，而准确实现风险信息沟通对于促进核安全恰恰具有重要作用。风险信息沟通目标的实现，既包括准确的风险信息收集，也包括按照有关程序与规定对收集到的有关信息进行汇总。通过有效地汇总这些信息，为实现风险信息沟通提供有效的基础和前提。在风险沟通过程中，相应的目标在于实现对公众科学知识素养的提升以及改变专家对公众认识的理解。[72]

此外，在有效、全面地收集核能开发过程中的相应信息的基础上，应通过风险信息交流，借助新闻传播有关理论的指导以及实践活动，结合当前社会转型的实际背景以及风险社会沟通的有效目标与要求实现风险信息传播。通过传播手段向有关的公众以及信息主体传播风险信息，使其在特定的情形下能够有效地掌握这些信息。在这个环节中，基于风险因素，一个细小的风险因素在特定情况下也可能酿成巨大的风险灾害，这样的灾害也将会对核设施的运行以及其周边的环境造成严重的损害。同时，即便存在着自然环境的自净能力，但在短时间、狭小范围内核辐射的大量存在与爆发将直接给不特定人员身体、生命、健康财产造成各种严重的损害，甚至是严重的不可逆的重大影响。基于此，我们需要针对风险问题，特别是那些潜在的重大风险因素，借助沟通程序实现风险信息交流，使相关主体能够掌握更为全面的信息。在此基础上，结合自身的实际需要，特别是基于环境保护、人身生命健康安全的需要，作出科学的发展决策，从而更好地实现核安全发展目标。

在应对核能开发风险的过程中，要保障公众知情权以及满足科学知识普及的要求，必须借助有效的风险沟通措施，特别是风险沟通的程序设计。对于风险沟通，需要借助有序的、严密的程序设计来降低可能存在的因程序设计疏漏而导致的风险问题。对于程序设计，既要考虑到相应程序的内容，同时也要考虑到实施程序的主体，结合程序设计的主体来设计程序，完成应当由各自程序完成的任务，在履行有关职责的基础上达成风险沟通的目标。在此过程中，需要将风险沟通的主体、内容、程序等按照实际需要进行设计。此外，特别需要关注的是风险沟通的双向性，也就是其与一般的信息公开的不同之处。在这个环节中，既要由那些掌握着核设施运行的主体按照有关法律程序进行信息公开，也要由处于核设施周边地区的公众将自己所掌握的各种信息（特别是将自己所掌握的实质性信息）以及相应的利益需求通过法律规定的程序与途径向核设施运行主体以及核安全的监督管理主体进行反馈。同时，按照程序实现相应信息的沟通与交流，借此形成相应主体之间的信息共识，从而更好地实现目标与发展要求。

核设施开发过程中，我们需要借助风险规制实现风险沟通的目标。在这个过程中，既需要按照法律规定程序以及内生性的程序要求来完成风险沟通的目标，也需要从目标的达成情况以及具体的实现效果入手来实现风险沟通。在核能开发过程中，风险沟通是风险规制的前置性条件，需要从整体上设置风险沟通的目标。

需要针对风险沟通确立有效的风险沟通成果评估程序。风险沟通成果评估程序的目标在于通过程序来对风险沟通程序以及有效性成果进行评估。这个程序主要包括以下内容：第一，评估风险沟通的实施主体，通过具有双方性的风险信息主体来实施风险沟通，其直接构成了风险沟通的前提。在风险沟通程序中，风险信息主体会传播自身所掌握的各种信息。风险信息接收主体会按照法律程序将有关信息反馈给环境风险信息主体，促使环境风险信息主体与接收主体进行来往式的信息反馈，针对在风险交流过程中出现的有争议性的问题进行沟通，并就这些争议性的问题达成共识。因此，评估性的程序应当就实施主体进行深入的评估，包括参与风险沟通的主体，相应主体的全面性，风险沟通主体的收入、教育等多个因素，并基于此决定参与主体。第二，评估风险沟通的程序性问题。在这个过程中，需要实现这一程序的准确性，基于此，要实施信息收集—信息汇总—信息公开（信息公布）—信息交流—信息回馈—共识达成等程序。因此，风险沟通程序需要进行进一步的评估，对于风险沟通程序的评估，也需要结合实际情形来进行，从而形成最大的收益。

信息接收程序的设计。在风险信息传播与公开的基础上，信息接收主体应依照特定的要求与程序反馈其所收集与掌握的各种信息，并结合风险沟通的具体要求以及自身的实际要求提出自己对于核设施的选址、建设、试运行、运行以及退役等核能开发利用行为的观点。风险信息主体与接收主体借助对话平台等方式来实现交流与沟通。基于此，相应的评估应当完整保存这些对话、交流过程中所形成的各种信息，特别是文字以及视频信息，并依照程序设计来进行评估。最后，对风险沟通的最终结果以及交流效果也要进行深入的评估，其目标在于保障评估结果的有效性，以收获更好的风险沟通结果。

为了保证相应风险沟通结果的有效性，相关主体需要针对风险沟通的结果进行程序性的评估。由于风险沟通的效果直接关系到相应风险规制整体运行的实际效果，因此在这个过程中首先需要确保风险沟通结果能够有效、充分地反应核能开发利用过程中信息公开主体与信息接收主体在信息沟通过程中就各种问题通过交流所达成的共识性意见与问题。此外，评估程序也需要对相应沟通结果按照程序进行评估。在沟通过程中由信息沟通的双方主体就不断往复进行的各种风险沟通过程中所形成的信息问题达成各种共识，同时针对在信息沟通往复过程中不断出现的新问题、新信息进行更好的沟通，并收获更为全面、有效的风险沟通结果。在这个环节中，需要特别注意的是要实现对信息的双向交流，首先实现风险信息的传播，从而更好地借助相应的风险信息公开来促使相应的信息公布与信息交流。既要首先重视对信息主体进行选择，也要重视由相应的主体来选择对其所掌握的各种信息进行信息公开。

（四）风险决策

风险决策，对于促进核能开发利用，强化落实核安全目标来说具有直观的作用，主要是因为决策结果直接关系到相应行为的实现与否及其最终结果。风险规制，需要强化与设计安排核能开发利用过程中的风险决策程序。体系化、系统化的风险决策程序能够保证风险决策主体在已经掌握风险评估信息的基础上，结合现实条件以及实际需要作出科学的判断与选择，选择那些有利于核能开发利用的科学技术以及核能开发利用的技术措施、装备、设备等，从而减少、降低在核能开发利用过程中可能出现的风险性问题。因此，科学、有效、有序的风险决策程序设计需要获得足够的关注。科学化、系统化的决策程序是保障风险决策合理化的有效前提，可以通过系统化的程序建构，使各种风险观点能够在一个有效的沟通平台上进行理性的交换、充分的论证等，进而使决策者在进行决策时能够最大限度地保证考虑的范围足够广泛，以便实现决策的合法性。[73]

1.风险决策的开始

风险评估结果的作出是在受到严格的同行评价的基础上完成的，这是风险决策的前提条件和基础。在已经完成的风险评估的基础上，风险规制的主持召集主体或者实施主体会按照要求组织成立风险决策实施主体。风险决策实施主体的选择与构成将直接关系到风险决策结果的有效性。需要确保风险决策实施主体的广泛性、全面性。在风险决策实施主体成员确定的基础上，由风险决策实施主体实施相应的风险决策程序。由于风险决策的实施主体在人员构成上并未完全涵盖原有的风险信息沟通以及风险评估的组织主体与实施主体，风险决策的实施主体事先并未完全掌握相应的风险沟通信息以及风险评估的结果，因此风险决策实施主体需要首先了解和掌握风险信息沟通和风险评估的具体程序和结果。

在这一环节中，需要特别关注的是，如果风险评估的结果内容中包含了大量的专业术语，风险决策主体便需要邀请专家和学者以通俗易懂的方式与语言解释和传达风险评估结果的实质性内容，以便风险决策实施主体能全面地掌握风险评估结果中所包含的各种信息、风险信息沟通过程中所出现的各种争论以及其他相关信息。在确保结果有效的基础上，风险决策方可进入下一个环节。

2.风险决策的进行

在风险决策实施主体较为全面地掌握风险评估结果、此前所完成的风险信息沟通的结果以及相应信息的基础上，风险决策正式开始进入决策环节。在这个环节中，风险决策实施主体的主要任务在于根据风险评估的结果在现实条件以及现实需要的基础上作出风险决策。在这个环节内，需要风险决策实施主体针对核能开发利用过程中所涉及的核设施的选址、建设、试运行、运行以及退役等方面的活动在现有的科学技术条件以及相应的核能开发主体的施工条件、施工技术等方面进行抉择，要求所选择的最终结果能够满足核能开发的实际需要，且能够通过预先设计并应用的科学技术措施去预防和降低在行为实施过程中可能引发的各种不利性后果甚至是不可逆转的严重后果。同时，在风险决策过程中同样需要就替代性方案或者措施作出选择，并应确保相应替代性方案与措施的科学性，以尽可能地降低替代性措施所蕴含的不良后果及风险要素。我们需要特别关注的是，风险决策的实施主体由不同的利益代表以及相应的科学技术专家组成，不同的主体对风险评估的结果在认识上存在一定的差异，且其事实上可能受到的风险决策的潜在影响也不同，这些因素对风险决策的作出具有十分重要的意义。因此，对于不同的风险决策主体在决策过程中所持有的不同见解，风险决策实施主体需要进行积极的沟通与了解，在彼此了解各自所关注的重心的基础上，协调作出合适的风险决策。

如果在风险决策过程中，不同的风险决策实施主体对特定问题（如核设施的选址、建设、试运行、运行等）持不同的见解且在风险决策实施期内无法有效地达成共识，那么便需要将这种情形出现的原因以及分歧所在明确告知风险决策组织主体，由其进行协调，以便就特定分歧问题达成共识。如果风险决策的实施主体所持观点差异严重或者是分歧明显，在必要的情况下可以由风险决策组织主体按照比例原则扩大风险决策实施主体的人员组成，通过寻求更多的风险决策的共同认识来形成风险决策的结果。假如扩大后的风险决策实施主体在风险决策期内也未能就相应的问题达成共识、作出风险决策，那么便需要将现实发生的具体情况报送给风险决策组织主体，以便寻求最终的解决方式。相关主体通过不断的交流与沟通达成共识，最终形成风险决策成果。需要在科学决策过程中引入公众参与，一方面是出于风险的普遍性特征的现实需要。（现代社会中的风险的影响是全员共担的，风险的有效应对有赖于在社会共识基础上所采取的集体行动。而相应的社会共识不是简单地由某个当事人事先给出的，而应是在遵循公正、公开原则的基础上各方互动的结果，在这个过程中要体现对所有当事人利益的平衡。）另一方面则是出于公众对决策后果的承受能力的考虑。如果公众参与了决策的全部过程，在决策过程中，对决策的各种可能的结果已经作出过相应的权衡，在这种情况下，即使最坏结果真的发生并成为现实，大家也都有了一定的思想准备，并了解和掌握了相应的应对不良后果的方式及措施等，从而在面对最坏后果时不至于因恐惧、情绪失控等缘由而实施各种极端行为，这在一定程度上能够降低因决策不良而可能给社会带来的破坏的程度与影响。[74]因此，应在决策过程中强调决策程序的科学性、民主性，保证相应结果的民主化，从而为核安全目标的实现提供决策依据。

3.风险决策结果的作出

风险决策实施主体应在了解和掌握风险评估结果以及之前所开展的风险信息沟通的基础上，按照“交流—回馈—交流—达成共识”的程序，在风险评估的基础上就风险决策作出相应的决策。这一决策的作出，需要针对风险决策对象、决策内容，且能够在事实上获得风险决策实施主体的支持。由此，我们可以发现，风险决策需要由风险决策实施主体通过自己的行为在现有条件及现实需求的基础上按照法律等规范性法律文件中所规定的程序作出。风险决策须能够获得风险决策实施的大部分主体的同意与认可，如果在决策过程中就特定问题（主要是那些不属于核心性的风险决策内容），少数的风险决策主体成员仍然存在着疑虑，可以将相应的决策过程与结果记录下来，形成风险决策过程报告，并对这部分风险决策主体的观点进行充分的描述与说明。在风险决策结果作出的过程中，相关主体需要对风险决策内容进行讨论，并在讨论的基础上形成结论。在此环节内，需要关注的是要对相应讨论的环节、过程（特别是讨论的内容形成的文字材料以及视频材料）进行严格的保存，必要时可将其提交给风险决策的组织主体。在风险决策过程中，风险决策须在充分沟通与交流的基础上作出，以避免因部分决策主体未能充分、有效地表达其对于风险决策的前提、对象、内容、程序的意见、建议而造成信息不对称，进而产生风险决策结果不全面等问题。

4.风险决策的完成

在风险决策结果作出之后，需要由风险决策实施主体将其所作出的风险决策结果提交给风险决策组织主体，并由风险决策组织主体将风险决策结果借助多种媒体手段、方式向可能受到核能开发利用活动影响的社会主体公开。如果在风险决策实施期间内风险决策实施主体未能就有关问题达成共识，且具有较大的争议，则需要由风险决策实施主体将全部信息记录在案并将其提交给风险决策组织主体，开展信息公开活动，进而履行信息告知义务。

在这个过程中，风险决策的组织主体可以通过决定、决议等形式解散现有的风险决策实施主体，并按照风险决策主体的要求重新挑选相应的决策人员组成新的风险决策实施主体，由新的风险决策实施主体对原有的风险决策对象、决策内容以及在原有风险决策过程中所面临的实际问题、新出现的问题进行重新讨论，以形成最终的风险决策结果。在新的风险决策实施主体作出风险结果后按照法律程序将风险决策结果提交给风险决策的组织主体，并由其对风险决策结果进行公开。此时，仍应开展风险沟通活动，在满足公众知情权的同时获得公众的认可。在风险决策组织主体对已经形成的风险决策结果进行公开的基础上，由风险决策的组织主体设立意见反馈收集程序以及信息反馈收集方式，着手收集可能受到风险决策结果影响的或者那些可能受到核能开发活动影响的公众群体就相应的风险决策结果所提出的各种意见、建议并将其及时、全面地反馈给风险决策的组织主体，以便其最终了解和掌握风险决策的结果以及公众所提出的意见建议。在此基础上，由风险决策的组织主体就风险决策的结果决定是否通过风险决策以及在何种程度上通过风险决策，并对这一决定进行公开发布。

专家能够进入风险规制的决策领域是因为决策者希望通过借助专家的知识与理性来提升决策的理性水平，但是在风险规制中存在着大量的价值判断，这些价值判断事实上要求决策者从政治和法律等多方面保持经常性的控制与管理，决策的最终权力必须被掌握在相应的监督管理部门手中。此外，事实上受到决策影响的群体依照法律规定的途径与方式也可以通过法律手段与途径合法地表达需求。[75]

政府的风险决策不可能是一劳永逸、一成不变的。随着科学技术水准的提升、政府监管能力的提高和人们有关风险认知能力的加强、认知水平的提升，各种风险的暴露危险会时常随着具体情形的改变而改变。为此，在具体活动中，政府应当定期对这种具有高度风险的决策制度进行反思，并结合现实中技术风险的发展和社会情势的变化所存在的各种因素，对先前所作出的各种风险决策不断地进行检视和矫正。[76]对风险决策程序以及结果方面的具体情形进行适当的修正，借助修正更好地发挥风险决策在风险规制过程中所具有的科学性、民主性作用。在运行风险决策过程中，应强化程序的运行，从而保证风险决策结果的民主性、科学性。在进行风险决策的过程中，需要特别注意的是，在风险决策时需要建立相应的保障机制，其目标与内容在于实现保障风险决策的科学性。由于核能开发利用在现实中存在着“高科技性、低发生率、高损害性”的特征，因此，在核能开发过程中确定需采取多高层级的安全防护措施也是必要的，但是此时相关主体需要明确相关内容的全面性，而不是单纯地立足于技术要素作出决策。应综合、全面地考量风险的产生原因以及可能造成的结果（结果既包括由核损害的发生导致的自然环境损害，也包括发生后给周边人群造成的生命、健康、财产损害，特别是需要考量可能对周边人群所造成的心理创伤），从而在作出决策时尽量全面地考量各种因素（此外，还需要考量相应决策可能产生的政治、经济与社会等多方面因素）。同时，还需要建立对风险决策程序的评估机制。该机制主要是针对风险评估活动实施过程中开展风险决策活动的主体（全面性、多样性）、评估对象的准确性、评估内容（多样性、全面性等）以及风险决策程序进行评价，从而保障风险决策程序的科学性与完整性，最终实现相应的风险决策目标。

单纯依靠技术应对核安全问题尚不能完全满足我国的需要。虽然截至目前，我国没有发生过二级以上的核安全事故，但是核安全问题仍然是第一要务。为了达致这样的一个目标，鉴于无法达到绝对的安全，我们需要将现实中的风险控制在一个可以接受的范围内。[77]在社会发展过程中，社会民众对安全有较高的期待，普遍希望安全理念下的法律制度能成为有效抵御风险的利器，实现法律对社会的控制。在人类利用核能的过程中，核能的发展将会带来巨大的经济利益。安全与经济利益存在着价值的排序与选择，但核能安全绝不能被忽视。[78]安全的对立面为危险或者风险。针对特定情况下的风险决策，其首要目标是实现安全目标。因此，从这个意义上来说，核能开发利用过程中的风险决策目标恰恰是实现核安全。风险决策活动是风险规制活动的重要组成部分。风险决策程序的有效开展，需要立足于风险评估结果的科学性、准确性、全面性以及风险沟通活动的有效开展，并最终在风险沟通主体之间就特定问题达成共识。在风险评估与风险沟通程序活动有效开展的基础上，风险决策主体需要综合考虑相应项目的成本效益问题，特别是核能开发风险可能带来的负面效益，从而在此基础上综合分析政治因素、经济因素和社会因素，为相关决策提供有效的依据和参考衡量标准，最终作出风险决策。