转基因生物的风险规制经验与启示

当前，我国已经开始强化对转基因技术的开发与研究，其中以转基因生物为主。在这个过程中，基于科学安全以及公众关注等问题，伴随着“方崔争论”的发生与演进，越来越多的公众开始关注转基因食品安全问题。为了更好地规制转基因风险，我国需要强化相应的转基因风险规制。

（一）我国当前针对转基因风险规制的法律规定及措施

我国转基因技术发展较快，相应的转基因产品开始在工业加工以及部分食物生产过程中得以应用。为了更好地促进我国转基因技术的发展，农业、科技、环境保护、卫生、外经贸、检验检疫等多个政府部门负责对转基因产品进行相应的监督与管理。我国针对转基因产品也开始出台相应的规范性法律文件，以更好地为转基因产品提供有效的法律支撑。

1.当前我国针对转基因风险规制的法律规定

《食品安全法》（2021年修正）、《种子法》（2015年修订）、《农业法》（2012年修正）、[81]《农产品质量安全法》（2018年修正）、《产品质量法》（2018年修正）、《进出口商品检验法》（2021年修正）等多部法律均针对转基因生物进行了规定，同时还规定了法律执行主体，为促进转基因安全管理提供了有效的法律依据。只是这些法律规定仅简单地对相应的转基因产品安全进行了原则性规定，如何依据相关法律具体针对转基因产品开展相应的安全监督管理工作尚未得到明确。原农业部于2001年颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，并于2002年1月颁布了三个配套规章，分别是《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。2014年原农业部发布《关于进一步加强农业转基因生物安全监管工作的通知》；2015年原农业部颁布《农业部2015年农业转基因生物安全监管工作方案》；2016年原农业部印发《2016年农业转基因生物安全监管工作方案》；2016年原农业部颁布《农业转基因生物安全评价管理办法》。2018年机构改革后，农业农村部也发布了相应的管理办法与监管工作方案，如《农业农村部办公厅关于印发2020年农业转基因生物监管工作方案的通知》。这些文件的颁布与执行对于推动我国转基因生物安全监管工作（特别是安全评价工作）的发展具有重要的指导作用。

在这个过程中，以《农业转基因生物安全评价管理办法》为核心的部门规章规定了相应的农业转基因产品安全管理的法律主体以及相应的安全评价管理办法；成立了国家农业转基因生物安全委员会，由其负责农业转基因生物的安全评价工作。而对于相应委员会成员的选择，则规定由从事农业转基因生物研究、生产、加工、检验检疫、卫生、环境保护等工作的专家组成。这样的规定为我们开展农业转基因生物安全评价指明了相应的组织主体以及具体的实施主体。同时，在该管理办法中也规定了相应的安全评价等级、安全评价的程序、安全监控等内容。这些条文为转基因生物安全评价提供了法律支撑，对于我国转基因生物安全的评价具有重要的意义。

2.我国当前转基因风险规制的措施

当前，我国针对转基因的安全管理已经形成了自己的管理体制。首先，安全管理主体的重点在于农业转基因生物安全管理部际联席会议制度。农业转基因生物安全管理部际联席会议由农业、科技、环境保护、卫生、外经贸、检验检疫等有关部门的负责人组成，负责研究、协调农业转基因生物安全管理工作中的重大问题。[82]而具体的农业转基因生物安全管理活动由农业农村部具体执行。这样的规定直接确立了相应的规制主体。相应的安全管理对象则包括：防范农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在风险，其主要是借助安全管理评价活动进行的。安全评价管理办法具体规定了适用于安全评价的对象、内容以及具体的程序，同时还包括相应的法律责任等方面的内容。此外，国家质量监督检验检疫总局也相应地出台了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》。该办法规定了转基因产品进出我国国境、边境的具体使用条件以及相应的管理办法，直接为保障我国转基因产品安全进出境提供了相应的法律依据。这些内容有助于保障我国转基因产品的安全。

第一，信息公开制度。当前，在相应的转基因产品安全评价完成之后，相关主体需要及时向社会公开安全评价结果。在这个过程中需要建立相应的信息公开制度，借助信息公开，我们可以更好地开展安全管理工作。第二，转基因标识制度。我国已经规定了食品标识制度，相应的内容在《食品安全法》以及相关食品标识制度中都能找到依据。[83]转基因标识制度的实施，可以让消费者更加清楚其所购买的产品是否为转基因产品，从而为自己的选择提供相应的信息基础。第三，安全评价制度。当前，我国对于转基因产品安全方面的安全管理措施主要是借助于安全评价制度。[84]首先，确立了相应的安全评价组织主体，同时也规定了相应的操作程序，即首先是成立相应的安全科学技术评价主体，由相应的主体实施具体的主体活动，[85]并将相应的安全评价结果作为安全管理的基础。这样的行为直接关系到法律的执行。安全评价制度主要包括以下内容：转基因食品外源基因表达产物的营养学评价、毒理学评价、外源因水平转移而引发的不良后果及其他可能的不良后果，[86]以及危险等级的具体划分、四个等级之间的标准偏差异和其他需要评价的内容。规制者应在风险评估基础上，通过合理选择规制机制和措施，从整体上实现资源的优化配置。[87]

（二）我国转基因风险规制的经验与启示(www.xing528.com)

通过对当前我国转基因安全管理措施、其他相关配套法律规定以及法律执行情况的考察，我们发现，我国转基因安全管理已经形成了一整套自己的做法，可以为我们核能开发的风险规制提供一定的借鉴与参考。

1.强化公众参与原则

公众参与能够有效辅助风险规制主体更好地了解相应的内容以及方法方式，因此需要进一步强化相应的公众参与活动。公众在参与转基因食品法律规制活动时，相应的监督管理部门以及社会团体要引导、培养公众的积极参与意识、法律意识，并发扬民主精神，针对特定的问题共同协商，从而使政府、专家、公众有机、有效地结合起来，最终确立相应公众在转基因法律规制中的重要地位和作用。[88]在转基因生物风险规制过程中，需要强化相应的公众参与制度，为公众有效参与转基因风险规制活动创造条件和机会，并保障相应公众参与的实效，以发挥公众在转基因风险规制方面的作用。这些教训是明确的，并促使人们认识到，相关主体在就某些类型的风险（尤其是由新技术引起的复杂灾难性风险）作出决策时，需要更多的公众参与。人们认识到需要更大程度的公众参与，才能创造新的法律权利，并发展出积极的参与性决策过程。[89]需要形成政府、专家和社会公众等多元主体共同参与的治理格局，经过充分的商谈沟通，形成对转基因生物安全等问题的共识或主流看法，并以这种认识作为相关政府决策的基础，实现代议制民主和参与式民主的有机结合，进一步增强公共管理的正当性与合法性，更好地维护和促进环境正义。[90]可设置开放性的、广泛参与的风险管理程序，如决策前的公众参与、决策中的相关信息公开、决策后的说明理由以及对决策执行的跟进分析和反思、对决策或措施的适当纠正或调整，进而完善公众参与转基因食品安全风险评估、立法决策的途径方法。[91]

2.强化信息公开制度

转基因产品的安全性问题直接关系到转基因管理方面的问题。同时，公众了解和掌握相应的转基因安全方面的信息问题，需要依靠信息公开等活动。而在相应的管理活动中，信息公开是保障安全管理目标实现以及相关管理活动开展的重要措施。对于风险交流来讲，我国目前的转基因农作物管理体制（特别是相关法律规定中）缺乏这方面的规定，而缺乏相关的法律规定又恰恰是信息敏感风险产生的根本原因。[92]

3.强化安全评价制度

安全评价制度的规定与实施是我国当前针对转基因开展管理活动的重要内容，其直接关系到转基因产品的后续管理活动，也是推动我国转基因发展的重要保障制度。因此，我们需要从相应的安全评价主体、安全评价对象、安全评价程序等方面进行考察与借鉴。安全评价是保障转基因安全的重要管理措施。在借鉴与学习相应内容的过程中，我们首先要确立较高级别的管理主体，特别是相应的行政管理部门。此外，还需要特别关注相应的安全评价的对象、内容、程序等。安全评价制度是转基因食品安全管理的重要前提条件，只有在法律规定中明确安全评价制度，才能有效地对转基因食品进行监督管理。建立安全评价制度，可以从客观上为转基因食品安全监督管理部门提供强有力的技术支持与法律保障，同时也能够从事实上推动有关监督管理部门对转基因食品研发及转基因食品其他的生产阶段的有关活动与相应结果进行科学的评估与预测，从而便于进行风险防控，以最终防止不安全的转基因食品给消费者带来各种不良影响甚至严重损害。[93]此外，需要特别注意的是，在安全评价过程中，需要将人文社会科学专家纳入其中，特别是那些熟悉和了解法律规定（尤其是熟悉转基因生物安全评价法律法规）的专家。[94]

4.强化风险沟通与风险决策

风险沟通是达成相应风险告知的重要措施，而相应的风险决策是保障更好地实现安全目标的措施。因此，在核能开发过程中需要强化风险管理活动，并实现其更好地开展。转基因食品风险交流制度为消费者与政府的交流与沟通提供了一个有效的通道，同时，政府也会向消费者进行宣传，对转基因食品的生产者、经营者进行监督和管理。因此，风险交流制度的建立是转基因食品风险评估体系中不容忽视的内容，它的建立和完善在客观上有助于推动转基因食品安全信息预警体系的建立。[95]强化风险沟通与风险决策的内容以及相关法律制度的程序构建对于更好地建立转基因生物安全风险规制制度具有良好的推动作用，而这些内容在核能开发风险规制活动中同样需要得到重视。风险沟通计划评估标准的详细清单包含三组内容。第一组指的是消息的实际内容：①所传输信息的实质正确性，即各个行为者对给定风险所说的到底是否正确？②信息的完整性，即是否一切都说得很重要？③信息的相关性和实用性，即目标受众可以利用这些信息吗？④信息的可理解性，即信息是否可以理解为没有大量的专业知识？⑤信息来源的可信度，即目标受众会期望行动者的诚实程度最低吗？第二组标准为处理沟通过程的有效性：①参与各方之间的建设性互动；②到达相关目标群体；③与消费者的回馈可能性/对话。第三组标准是指通信程序所针对的消费者变量，即哪些尺寸将受到影响？我们将研究四个可能的领域：①知识的增加；②问题意识和参与度；③积极的评估/态度变化；④对信息源的信任。前两个是认知领域，后两个是情感领域。这里的中心问题是：您是否要更改目标受众的想法或感受？[96]