外国核能开发风险规制对我国的借鉴

从相关国家核安全风险规制的发展历程以及具体措施、经验来看，其中有很多内容值得我们在设置核安全风险规制时进行相应的参考与借鉴。

（一）确立风险规制的原则

第一，风险预防原则。风险预防原则要求核能开发主体以及核安全监督管理部门针对在核能开发过程中可能出现的风险因素进行科学评估，并采取有针对性的措施加以应对，以减轻核能开发风险可能造成的损害。根据相关的原则要求，需要采取必要的预防措施，并针对相应的行为科学、有效地加以应对。在这个过程中，首先需要对相应的风险因素进行风险评估，即开展风险识别、风险衡量等活动，从而实现最佳危险防治，特别是实现科学与技术水准的动态平衡。

第二，及时性原则。该原则要求在开展风险评估过程中，及时、有效地对相应的风险评估对象按照风险评估的框架进行风险评估，并基于此开展风险信息沟通以及风险决策等相关活动，从而更好地完成对核能开发的选址、建设、运行等环节的许可与运行。

第三，效率原则。根据效率原则，在风险评估活动中，针对核能开发的选址、建设、运行等活动要及时、快速地进行风险评估，以实现相应活动的快速、有效。同时，按照效率原则的要求，风险评估活动的开展以及后续活动的开展应当及时、有效地进行，而不是过于执拗于其中某一个环节，导致其他环节无法按照法律规定的时限要求及程序进行及时、有效的开展，最终导致风险规制（特别是风险评估活动）的效率过低。

第四，公众参与原则。核能开发活动的开展将会给周边环境及人群造成潜在的影响，为了更好地应对这种影响，我们需要有针对性地采取一定的应对措施。一方面，需要核设施运营单位采取保障核设施的完好性、核安全、环境安全的措施；另一方面，需要鼓励公众参与到相关活动之中，告知核设施运营单位以及核安全监督管理主体自己所掌握的相关信息，并发挥自己在核能开发过程中对核安全的决策以及其他活动的作用，从而实现核能开发的有序开展。

（二）确立核能开发风险规制的法律制度

信息公开对于保障相应的公众以及核安全监督管理主体掌握核能开发风险具有重要的价值。它是公众参与相应核能开发活动及风险规制活动，维护自身合法权益的桥梁。在核能开发过程中，相关信息公开的不足或者缺乏信息沟通容易导致恐慌，甚至会演化成一种对抗。而这种不利情形将会给核能开发制造极大的障碍，同时也不利于在核能开发过程中核安全保障措施的采取以及核安全目标的实现。借助信息公开以及科学的释明功能，相关核能开发主体可以让公众了解到更为全面和详细的核能开发风险，降低公众的恐惧感，促使公众了解与掌握相应风险的应对措施，从而提高自己应对核能开发风险的能力。从日本福岛核泄漏事故及其后果中吸取的教训可以证实，在紧急情况下缺乏知识和理解会使得公众非常紧张，并且不仅会对直接受影响的人造成负面的心理影响，而且还会给那些远距离目击的人造成负面的心理影响。对于个人而言，改善理解会改变他们的观点。核事故的挑战之一是为事故后阶段做好准备，并充分意识到事故可能产生的更广泛后果。受核辐射影响最严重的民众可能不得不撤离或者继续生活在受到许多限制的受污染地区。[70]缺乏知识、对当局的不信任以及对错误信息的接受可能导致许多民众错误地认为一个实际上仅在有限区域内遭受有害污染的国家已经完全受到污染。事实证明，科学的辐射数据收集工作对于填补公众的信息空白非常重要。政府机构、第一响应者和国际机构越来越认识到公民团体技术能力和组织能力的重要性，许多人均表示有兴趣将公民努力纳入灾害应对计划。[71](www.xing528.com)

（三）构建系统化的风险规制程序

第一，风险识别。在这个环节中，最重要的任务是对核能开发风险因素进行识别与确认，以确定相应的风险要素是否存在以及以何种形式存在，并将会以何种方式发挥作用。这个环节是风险评估的第一个重要活动。其直接关系到接下来的风险评估活动以及风险沟通活动的开展。风险规制活动的开始主要是基于涉及新的核能开发行为的实施，这些行为包括核设施的选址、建设、试运行、运行、退役以及相应的核废料的处理。对这些行为进行风险规制，有助于发现这些活动可能存在的各种风险问题，并有针对性地采取有效措施。此外，当核安全监督管理部门或者核安全风险规制主体发现存在需要进行风险规制的现实条件或者因素时，需要公开相应的信息并征求风险规制主体的意见，开展相应的科学研究。当认为相应的风险可能危害核能开发时，需要依照职权组织实施风险规制活动。因此，风险规制的开始主要是基于新的核能开发行为，以及发现新的可能影响核安全的风险因素且这些风险因素可能会危害核能开发活动的开展以及安全目标的实现。针对核能开发的风险规制，其客体主要表现为核能开发过程中的各种风险信息。这些信息既表现为核能开发技术的风险，也表现为核能开发过程中为保障相应核设施以及相关活动的核安全技术的风险，同时也涉及核能开发结果方面的风险。总之，风险识别主要是针对风险规制的客体开展的活动。

第二，风险评估。在这个环节中，核设施运营单位或者核安全监督管理部门会组织相应的风险评估小组按照确定的评估模型开展风险评估活动。风险评估模型由概率风险评估等模型组成。在风险评估过程中，相应的组织主体主要是核能开发主体——在核能开发利用过程中，相应的核能开发利用活动直接由核能开发利用主体承担并实施相应的开发行为；其在核能开发过程中具有直接的相关利益，并且按照相关的法律要求，核能开发主体在核能开发过程中承担着保障核安全、降低核损害发生的法律责任与义务。因此，需要将核能开发利用主体作为风险规制的主体之一。核能开发主体作为风险评估主体需要承担的权利与义务主要包括：①提供详细的核能开发过程中所产生的各种风险信息。由于核能开发主体是核能开发行为的法律关系主体，其负责实施核能开发行为，因此核能开发主体对相应的核能开发过程中所产生的各种风险信息掌握得最多，基于此，其作为风险规制主体需要提供详细的风险信息。②参与风险规制的各项活动，特别是风险评估与风险决策。风险规制的结果（特别是风险决策的作出与执行）直接关系到相应核能开发行为的实施。因此，为了维护自身的利益以及科学地促进核能开发，核能开发主体必须参与风险规制活动。③风险决策结果的实施。在风险规制过程中（特别是风险决策作出后），需要由相应的主体实施风险决策的结果。在核能开发过程中，风险决策的结果一般与核能开发行为相连接，因此作为核能开发的直接承担者，核能开发主体需要按照法律要求及程序作出相应的风险规制决策，从而保证核安全目标的实现。

第三，风险沟通。在这个环节中，主要是风险沟通主体按照法律规定的程序和方式，对核能开发的风险要素以及风险评估主体所作出的风险评估报告进行信息公开以及征求其他法律关系主体的意见与建议。在这个环节中，风险沟通的主体包括核安全监督管理部门以及公众。风险规制的管理部门在多数情况下是核安全监督管理部门。在风险规制活动开展过程中，其也需要参与到风险规制的实施活动之中。首先，其作为管理部门需要将自己在管理活动中所掌握的各种信息（特别是风险信息）提供给相应的风险规制实施主体。这是因为其掌握了丰富的风险规制信息，对核能开发以及相应的核能开发利用技术、核安全技术最为了解，理应提供相应的信息。其次，其需要发挥风险规制的组织作用。作为风险规制，需要有相应的组织主体按照法律程序召集实施主体开展风险规制活动。公众（特别是那些生活工作处于核能开发地区附近的公众），需要作为风险规制的参与主体参与到风险规制活动之中。首先，需要公众积极参与到风险规制过程之中，特别是在风险沟通与风险决策环节，需要公众积极地利用风险沟通平台反映其收集到的关于核能开发以及相应活动的各种信息。其次，需要其理性地参与风险规制活动。风险规制是一种发现风险并进行应对的措施，需要公众积极反映其意见、建议。最后，公众参与到规制活动之中，能够最大限度地保障公众知情权。风险沟通与风险决策活动的参与可以使公众更好地了解相应的核能开发现状以及核安全技术应用等方面的信息。这些内容对于保障公众知情权具有良好的推动作用。在这个环节中，首先开展的是对风险信息的收集，在风险信息收集的基础上针对相应的风险信息开展风险评估，并通过风险沟通公开风险评估的结果并征求相关主体的意见。此后，在风险决策活动中，需要借助风险沟公开相应的信息，并按照法律规定的风险决策程序，完成风险决策。

第四，风险决策。专门的风险规制管理部门按照法律程序的要求组织相应的风险规制实施主体按照风险规制的程序积极、有效、科学地开展相应的风险规制活动，并最终达成风险规制的目标。此外，风险规制的组织主体——核安全风险规制实施主体——需要依照法律程序与职责监督相应的风险规制结果的落实，保证风险规制目标的完成。风险规制的完成，最后且最主要的环节是风险决策。在风险决策实施过程中，可能会遇到以下问题：其一，通过风险评估，发现相应的风险信息可能造成的不良影响较为微弱，通过现有的核安全技术是可以应对的，那么便可交由核能开发主体通过采取有针对性的技术措施及其他措施进行应对。其二，相应的风险可能造成的危害较大，需要核能开发主体强化核安全技术的应用，还需要借助风险决策程序选择那些有针对性的措施去加以应对或者强化核能开发主体能力建设以及提升相应的技术水准，从而更好地实现风险规制的目标。此外，通过风险规制活动的实施，最终实现风险规制的目标。其三，通过风险规制，分析在核能开发中潜在的风险因素、相应风险存在的条件、发生的条件以及可能造成的损害，并对当前的核安全技术进行相应的分析，从而找出应对核能开发风险的有效措施，最终实现核能开发的风险规制。

在对核能开发进行风险规制的过程中，欧盟在2002年的《科学与社会行动纲领》中重新确定了风险治理运作的范畴。在对敏感性、争议性的技术实施管制时，风险治理在实际执行程序与环节上应当包括风险认定、风险评估、风险衡量、风险管理及风险沟通。在相应的范畴内，针对风险事件中所涉及的具有不确定性的领域，相关文件区分了风险评估与风险管理的策略：一方面，将独立、透明的风险评估作为认定风险的科学基础；另一方面，风险事件在科学上存在不确定性问题时，各成员应当重视风险沟通与公众参与的效果，并将公众参与作为风险管理的指导方针。这样的一个发展过程呈现出了环境污染与治理方式、措施的发展过程。这样的情形同样也存在于核能开发的规制过程中。

通过上述对不同国家的比较与分析，我们可以发现，这些国家在核能开发的风险规制方面存在着共同点：首先，存在专门的风险规制部门。以美国为代表的国家设立了相应的核安全监督管理部门，同时也设立了相应的风险规制部门——风险管理事务工作组，并要求风险规制部门从事风险规制的具体活动。从美国和法国实施风险规制的经验来看，需要设立专门的工作部门，特别是可以为相应风险规制活动提供有效参考意见和建议的科学建议部门，在相应的部门人员组成中，既要包括那些与核电开发直接相关的专业（如工程、电力、安全、地质等专业人员），也要包括来自心理学、社会学、法学等人文社会学的专家学者，以便对特定的核能开发利用项目可能产生的各种风险问题提供有效的专业支持。其次，存在较为系统的风险规制程序。最后，存在科学的风险规制目标实现工具。在美国，核规制委员会着手对规制措施进行改革，其主要举措包括两方面：一是建立风险指引的规制模式（risk－Informed regulation）；二是建立基于表现的规制模式（performance－based regulation）。为推广这些新的规制方式，美国核规制委员会于1999年发布《风险指引和基于表现的规制白皮书》，进一步明确了风险指引规制模式和基于表现规制模式的概念和关系。[72]美国核规制委员会于2006年决定将它们合并成“风险指引和基于表现的规制模式”（risk－Informed and performance based regulation），以全面推动核规制委员会监督执法措施的完善。[73]基于此，我们需要在核能开发利用项目中确立以风险为指引或指导的核能开发安全管理实施机制，并将风险规制（尤其是风险评估、风险决策）通过建立风险规制机制进行有效落实，从而为我国核能开发利用的风险规制提供有效的技术参考。这些共同点可以为我国构造核能开发的风险规制制度提供有益的借鉴，在确立核能开发风险规制框架过程中可以加以参考与借鉴。此外，还需要特别注意的是，在落实风险沟通制度的过程中，需要强化相应的信息公开，并吸纳相关的公众，特别是利益相关者，使他们能够积极、有效地参与到风险沟通活动之中，从而为风险评估和风险管理活动提供有效的信息基础和条件，以便为最终的风险决策活动创造有益的前提和基础。此外，还应当强化风险指引型核安全监管技术研究，制定适用于我国监管要求的风险指引型核安全监管框架，制定具体行动实施程序，开发数据库平台。强化相应的风险指引型核安全监督管理制度的建设与运行，并努力提高运行水平。推进“四位一体”的核安全公众沟通工作。完善以政府为主导的公众沟通制度，推进公众沟通能力建设。强化网络平台和新媒体宣传功能，加强与媒体的沟通交流。完善信息公开方案和指南，加强信息公开平台建设，企业在不同阶段依法公开项目建设信息，政府主动公开许可审批、监督执法、环境监测、事故事件等信息，加强公开信息解读。保障在核设施建设过程中公众享有依法参与的权利。[74]