社会规制未充分应对风险挑战

伴随核技术、生物技术、空间技术飞速发展而来的生态风险、核风险、转基因风险，是传统社会和工业社会所没有的，且是足以危及人类生存乃至毁灭人类的新风险。风险的确存在，有时是在等待着其转化为现实的条件，虽然眼前威胁很小，但一旦条件成就便有可能在将来产生真正的问题。[20]针对风险的损害性，美国社会学家培罗曾指出：“高度发达的现代文明创造了前人社会发展过程中难以达到的发展高度，却掩盖了社会发展过程中潜在的巨大风险，而那些被认为是人类社会发展的决定性因素和根本动力的现代科学技术，正在成为当代社会发展过程中最大的风险来源。”[21]在人类技术发展史上，核辐射的存在与发生为人类提供了一次在一个可能暴露微量有毒物质且危害环境的背景下如何科学有效地响应风险的思考机会。在我们寻求回应风险的方式的过程中，这种情形的存在与发生为我们寻找应对风险的方式、思路、理念、有效解决途径提供了重要的思维路径。[22]既然当代人类发展面临的风险问题以及潜在的损害是与各种现代科学技术的开发与应用存在密切联系的，那么在这种背景下，我们不得不开始对科学技术的双重性效应进行深入的反思。[23]

与目前人类所利用的任何一种其他能源一样，核能及其利用事实上也天然地存在着风险。这种风险是双重的：一方面是错误利用或者是不当利用的风险，我们也可以将其称为“目的性风险”。[24]首先，核能是现代化科学技术发展到一定高度的产物。一旦运行中的核设施发生事故，并造成核泄漏，那么由核泄漏所导致的放射性废弃物的排放将给人类所处地区的社会环境以及相应的人类所赖以生存与发展的自然环境带来严重的损害，在有些情况下，这种损害甚至是无法逆转的。其次，核风险是人类发展史上一种没有历史经验的风险，即使是在专业领域内有较高影响力的技术专家在现有科学技术手段条件下也无法全面、准确、有效地预测核事故发生后可能造成的具体后果。在核能开发过程中，相应的核设施即使在其运行过程中没有出现核泄漏等安全事故，其在核设施相关活动实施过程中与周边环境也依然存在着密切联系，而有关核能开发利用活动对于那些长期生活、工作在核设施周边的居民是否会造成健康危害在短时间内、在现有条件下也难以被准确、清晰地查明。[25]核辐射系属隐性能量放射，被吸收时人体无法发出实时警告，通常只有在严重伤害产生后才会被察觉。因此，一般民众甚至行政机关对于辐射污染之损害反应极易陷入两极分化：不是因懵懂无知而致大祸临身，即是因捕风捉影而引发不可理喻之恐慌，阻碍正常法律之作为，故有针对跨国辐射污染对私人所产生之生理、心理与环境威胁，发展特有之保护法律机制之需要。[26]核能及其利用的目的性风险是一种“可选择性风险”，在民用核能使用过程中，如果发生严重的核泄漏，也会给周边环境及人群带来潜在的风险；而手段性风险则是一种“不可选择性的风险”，不论核能开发利用技术水准发展到何种程度，都不可能完全地规避民用核能发展过程中本身内生性的风险，如核辐射，而自然灾害的突发性、不可预见性和不可避免性也从客观上决定了这种手段性风险的不可选择性，近年来发生的日本福岛核泄漏事故便是典型例证。[27]过分依赖于所谓的科学“确定性”可能会通过激励立法机关将其辩论视为“纯粹的”科学分歧而不是价值观的分歧，进而侵蚀科学的合法性。[28]科学不确定性的存在可能与这种询问有关，但仅在与规范本身确定的因素有关的范围内，这些因素可能会也可能不会包括科学的不确定性。[29]在核领域以及其他领域，风险评估通常取决于高度专业化的专家进行的概率估计，但是即使这样的估计是基于最佳的现有证据，也可能仍然是错误的。根据历史经验，我们知道专家有时也会犯错误。理性的决策者应考虑到这种情况再次发生的可能性。[30]但是，在基于此估计值作出决策时，我们无法下定决心接受这种规模的风险，而是还需要判断估计的可靠性。当我们面对如此低的可能性时，可以说，这应该是我们审议中最重要的部分。不幸的是，概率估计中固有的不确定性常常被忽略，许多风险评估都是基于所有概率估计都系完全可靠这一隐含假设的。[31]在技术、组织、规制错误中，最重要的底部信息是核事故灾害的风险沟通不足。沟通通常被认为在事件中具有次级重要性。[32]在风险治理中，专家遭遇了信任危机，通过专家理性模式实现的决策合法化模式具有内在缺陷。在决定如何应对特定风险的知识尚不存在的情况下，所谓的专家理性往往会变成一种形式化的“程序过场”。[33]

因此，为了确保核安全、降低核能开发过程中风险发生的可能性及可能造成的损害，核安全监督管理主体还需要将重心放在核安全目标实现以及安全问题应对的途径、方式上。[34]在核能开发规制的第二个阶段，技术规制与社会规制并重，均属于核能开发规制的重要方式。但是，在对相应的社会规制手段进行考察的基础上，我们可以发现当前的社会规制发展并不完善，难以满足现实要求。

首先，法律规定不充分。当前，我国核能开发正在面对越来越多的核能开发风险，但我国在2017年之前并没有以《核安全法》命名的法律。2018年1月1日之前，我国没有专门的核安全法律规定，而是将相应的内容规定在了与核和放射性污染防治有关的法律中以及核能开发利用技术导则、技术标准中。这些规范性法律体系虽然可以在一定程度上保障我国在核能开发过程中追求核安全目标，特别是实现民用核能开发的目标，但是从总体来说，相应的规范性法律体系从制定主体以及法律层级来考察，尚未成为法律。从相应的法律层级角度考虑，这些规范性法律在执行过程中难以从整体上来保障核安全目标的实现。现有的大部分核能开发法律规范均是从技术层面进行规定的，这样的规定虽然可以有效地规范当前我国核能开发过程中的各项行为，以保障核安全目标的实现，但是尚未从整体上考虑核安全目标的实现。此外，以《环境保护法》（2014年修正）为代表的16部法律[35]虽然部分规定了核安全方面的内容，但是相应的规定仅是其法律条文内容的一部分，难以满足现实要求。与此同时，针对核能开发，仍有一部分法律规定了相关内容，但是并非核心内容。这些法律中的规定可以适用于核能开发，但是并非直接以核能开发以及安全为目标，虽然可以推动相应发展目标的实现，但是依然存在着力量不足的问题。[36]这些法律规定未能体现对安全目标、安全价值的追求以及具体的安全实现方式。

2018年1月1日《核安全法》的实施为我国核安全建设提供了相应的法律依据，也指导着我国核安全目标的实现。从有关核安全方面的规范性法律体系来看，《核安全法》处于核安全法律体系的基础性位置，发挥着基础性法律的作用。但是，从相应的规范性法律文件的实施情况来看，仅有一部龙头性的法律是难以满足法律实施的现实要求的。我国需要立足于《核安全法》，整合现有有关核安全的各种规范性法律文件、技术导则等方面的内容，架构起一套系统化的规范性法律体系。此外，从《核安全法》规定的内容来看，其确立了核能开发许可制度、安全监督管理制度，但是相关法律条文存在着可操作性需要进一步加强的现实问题。(www.xing528.com)

相关法律缺乏对核能开发风险的规定。通过对现有的核能开发以及核安全方面的规范性法律文件进行梳理，我们可以发现，当前有关法律对核能开发方面的规定主要集中在核原料、核材料、核设施管制，防止核扩散，核电安全利用，放射性物质管理和核事故应急等方面。[37]此外，还有一部分法律规定了有关放射性污染防治的内容。这些规范性法律文件在一定程度上可以满足对由放射性污染造成的核安全问题的应对，但是却没有考虑到由潜在的核能开发风险转化为现实情形时的应对措施，在面对核能开发相关风险时无法有效地加以应对。此外，我国在《核安全法（草案）》的一稿、二稿中虽然均规定了针对选址的科学评估的要求，但是依然难以满足现实需求。正式的《核安全法》规定了核设施选址的许可、核设施选址安全分析报告以及低、中水平放射性废物处置场所的选址等内容，在一定程度上可以满足实践对核设施选址的要求。从其操作性来看，相关条文规定了需要就地质、地震、气象、水文、环境和人口分布等因素进行科学评估，这样的内容基本上能够满足从技术上了解和掌握相应备选地区是否符合核设施选址安全的基本要求，但是尚有待于进一步明确相关报告的编制以及具体内容的编制程序。[38]由于缺乏认识，因此公众很容易被错误信息误导，虚构和夸大核设施的危险性，甚至造成“恐核”思想蔓延，进行“邻避运动”，彻底拒绝核设施在其附近进行选址、建造和运行。[39]

其次，现有的社会规制措施并不完善。在核能开发过程中，特别是在选址、建设、试运行、运行等阶段，核能开发行为的实施可能会给处于核设施周边的人群的生命健康财产造成重大的损失。为了降低可能由核能开发行为带来的负面影响甚至是可能造成的损失，核能开发主体需要公开核能开发的信息并主动征求公众的意见和建议。但是，在现实条件下，相关工作的开展并不顺利。虽然当前我国主要的核能开发利用企业在自身企业开发利用环节主动地开展了信息公开等活动，但是相应的科学技术知识的匮乏导致公众难以掌握和了解相应信息所蕴含的内容。此外，在核能开发环节中，根据《环境保护法》 《政府信息公开条例》等规范性法律文件，核能开发相关的信息需要得到及时、有效、全面的公开，以便满足现实中公众对于相关信息的知情权。与此同时，《核安全法》在第五章“信息公开和公众参与”部分以专章共7条专门规定了核能开发利用方面的信息公开，并以此来推动公众参与。在相关条文中规定信息公开的形式，公众参与的内容、形式等相关内容，对相关核安全方面的信息公开和公众参与具有重要的推动意义。[40]此外，相应的核能开发方面的信息一方面包括了核能开发利用各个环节科学技术应用过程中所出现的各种信息，另一方面也包括了我国针对核安全以及核设施开发利用所颁布的规范性法律文件以及许可证颁发、撤销、吊销等前提性条件。当前，我国通过网站、新闻媒体对这些信息进行了公开，但是受专业化、保密要求等因素的限制，有关信息获取的便利性问题依然存在，最终导致信息公开未得到有效实现，以致信息公开原则未能得到有效落实。2015年8月，中国科学院核能安全技术所开展了一项社会调查。其调查结果表明：在调查回收到的2600多份有效调查问卷中，对于信息公开，60％的受访者表示核安全方面的信息并未被充分告知。[41]虽然这样的统计数据并不能完全代表信息公开的具体实施情况，但依然在事实上表明了一种具体情况——信息公开制度尚未得到切实、有效的落实。原世界核协会战略和研究理事史蒂夫·基德（Steve Kidd）指出：“核工业在舆论上遇到的许多问题可以归根于过去的过失，主要表现为对相关信息公开不够以及公开的信息无法满足现实需要。在公开信息时，发言人往往基于自身的优势地位而盛气凌人地对公众进行讲话和不公开重要信息，是核工业费了好长时间才摆脱的遗留问题。”[42]在现实中，中广核集团在其核能开发过程中始终坚持开放透明的原则，欢迎来自社会的监督。通过定期沟通、主动披露、交流互动、现场参观等多种形式，及时向社会通报机组的安全运行状况，并在营运核电基地建立了“核与辐射安全信息公开平台”，社会公众由此可以通过互联网随时查阅核电站的相关安全信息。此外，该集团还充分利用参加展览展会、出版科普宣传册、编制核电科普教材等形式，传播核能科学知识，提升公众科学素养。依托新媒体，通过微旅游、微体验、微访谈等多种形式，多渠道加强与公众的沟通。[43]这些措施有助于提高公众对核电及核安全的了解，也可以促使核能开发目标及安全目标的实现，但是并不能实现风险沟通的目标。这是因为，虽然在核能开发过程中，我国有关的核能开发利用企业通过开展信息公开活动，向公众告知相应活动以满足公众知情权，但是由企业来实施导致企业更像是信息的告知主体，而公众则成了被动的信息接收主体。告知活动的单向化发展无法有效地满足信息双向沟通的需求。此外，新媒体时代的舆论传导逻辑更加难以把握。在信息网络化环境下，一些不完全客观的观点可能在短时间内使舆论发酵，以意想不到的方式爆发。涉核信息尤其敏感，更应引起高度警惕，给予及时引导、有力应对。[44]发放问卷、科普宣传、组织居民到核电站内部参观等浅尝辄止的沟通方式不足以解决中国核能发展中的社会争议，只有在核能的规划与决策中真正尊重公民权利与公众意见才有助于消除公众的疑虑。[45]

在我国核能开发的过程中，按照相关法律规定，在选址、建设、试运行、运行以及退役等环节，相关的活动不仅需要活动许可证，还需要向国家核能监督管理部门报告。除选址之外的其他核能开发活动由核能开发主体独立完成；而在选址环节，则需要进行相应的环境影响评价，在环境影响评价环节，相关主体还要依照法律规定的程序进行信息公开以及公众参与活动。然而，在具体的活动中，相应的公众参与并没有得到很好的落实，这就导致相关公众无法在选址过程中依据法律规定的程序和方式发表自己的观点、维护自己的合法权益。在规范性法律文件中，虽然环境保护法和环境影响评价法等相继规定了公众参与，但是这些制度的规定也是较为笼统的，在核能开发规制过程中并没有得到有效的明确化规定。为了更好地实现核能开发规制的目标，我国需要强化公众参与的内容与环节。虽然《核安全法》专门规定了公众参与的内容与环节，但是从其内容来看，较为笼统且尚需进一步细化与明确。[46]此外，《放射性污染防治法》中涉及公众参与方面的规定，主要有第6条、第33条第2款。从法律规定的实际情况来看，这样的规定较现实需要仍有一段距离。此外，在法律执行过程中也较为薄弱。典型的例子就是山东乳山核电站的选址，因公众参与不足而被《国家核电中长期发展规划》列为现有沿海13个厂址中唯一“需要进一步研究的厂址”。[47]在内地核电发展过程中，彭泽核电站由于处于日本福岛核泄漏事故之后国务院收紧核电项目审批的特殊时期，加上遭到了来自邻县安徽望江的强烈抗议，导致该核电项目仍处于停建状态，相关服务业项目也随之停滞，造成了极大的资源浪费。[48]彭泽核电项目早在1996年就率先通过了国家有关核设施选址的“初步可行性研究”审查。对于彭泽核电项目来讲，其一期工程开工以及实施其他活动按照法律规定所需核准的34个批复文件已取得了29个，相关的行政审批一直进展顺利，然而因过不了“民意”这一关而最终导致缓建。这样的情形充分体现了政府考虑与公众接受之间的差异性，因此这个案例具有较强的代表性。[49]此外，2013年，江门核原料加工生产基地项目引发了民众的质疑和大规模抗议活动，并最终在民众的反对声中被取消。但据专家对此的风险评估，核燃料加工生产基地的任务是将天然的核燃料经过各种工艺过程制成燃料原件，供核电站使用，并不涉及核反应和核裂变环节，因此也就完全不存在高辐射风险。[50]这个案例反映出了技术性风险评估和公众风险感知之间的鸿沟日渐扩大，并给风险沟通带来了一定的难度。在中国，核项目易被“污名化”的趋势在一定程度上阻碍了核能产业的发展进程。从2013年7月广东江门鹤山核燃料项目被取消到2016年8月连云港核燃料循环项目因公众的“邻避活动”导致搁浅，公众对于“涉核项目”风险的反应十分激烈。在广东这个核电大省以及江苏省连云港市这个居民对核电并不陌生的地方（距离连云港市中心20多公里的田湾核电站首台机组已经投运超过10年）都出现了这样的问题。[51]在我国多地发生的涉核项目被当地人强烈反对并停止实施的情况，一方面造成了相应项目的前期投入无法回收，另一方面则反映出了涉核项目在整个投资、建设过程中未能有效地开展信息公开、与公众沟通而受到社会公众的反对以至于项目无法继续进行的情况。公众在涉核问题上的风险感知往往更加显著，并且在我国涉核项目的建设过程中，人们对风险的感知远远超过了对成本的感知。[52]公众对核能的接受性已成为核能发展面临的主要挑战之一，这与法律制度缺位而使相关问题得不到规范化解决有关。[53]

从法学的角度来讲，我们需要特别关注的是在核能开发社会规制过程中可能出现的各种问题，并采取预置性的措施，以便预防可能发生的核事故。风险评估与管理在以往未被重视，而在过去的十年内，法律与政策开始要求决策者实施定量风险评估，关注风险管理过程。[54]通过对我国现有核能开发、核安全以及放射性污染防治等多方面的规范性法律文件的梳理，我国在核能开发风险规制方面经历了以技术规制为主的阶段以及技术规制与社会规制并重的阶段。当前，我国针对核能开发的风险规制存在着法律规定不充分、社会规制手段发展不足等问题，难以满足现实中对风险规制的需要。