政府预留水量的管理模式优化方案

一般来讲，政府预留或储备的管理体制有两种模式：一是政府部门直接管理，如我国有关省市的土地储备由政府土地行政主管部门管理；二是政府为预留或储备的管理成立专门的储备管理机构，如我国粮食、棉花储备的中国储备粮管理总公司以及棉花储备公司等。

政府部门直接管理模式的优点是能够与政府的日常工作结合，但缺点可能是政府的专业化程度不高。专门的储备机构管理的特点是体现了专业化的特点。从管理模式的应用来看，一般讲存在比较完善的市场体系的重要商品的储备采用专门机构的形式；而具有自然垄断特性的资源管理采用政府部门直接管理的模式。这与资源管理的公共管理色彩较浓，而市场流通商品的更多市场机制配置有关。

基于上述考虑，根据我国现行的水资源管理模式，以及现行的水资源管理水平，建议在我国采用政府部门直接管理政府预留水量的模式。除了以上原因，还出于以下两方面的考虑。

（1）目前，我国正处在社会经济转型过程中，市场经济的各种手段还没有完全建立；同样，对于实施水权制度和政府预留水量的制度，也处于探索阶段，需要与现行的水资源管理制度密切结合，需要积极探索，以形成一套适合我国国情的完善的市场经济条件下的水资源权属管理制度。因此，在没有完善的水权管理体系之前，以政府部门管理预留水量的方式较容易处理出现的新问题，也利于政策的实施。

（2）我国各地的水资源管理部门都建立有水资源管理中心或水资源管理办公室，为日常的水资源管理提供支持；在水权制度建设中，这样的机构可以为政府预留水量的管理提供支持和依托。

按照政府预留水量的政府直接管理模式，政府水行政主管部门和流域机构将作为公共利益的代表管理政府预留水量，包括预留、动用监测、审批和动用等全过程。根据我国所实施流域管理和区域管理相结合的水资源管理制度，建议我国政府预留水量的管理模式采用流域管理和区域管理相结合的模式。

在流域管理中，流域管理机构将承担流域级政府预留水量管理的职能为：作为国务院水行政主管部门的派出机构，具体统一管理流域内政府预留水量；拟定流域级政府预留水量管理细则，并报水利部批准；在水利部的领导下，拟定跨省（自治区、直辖市）流域内省（自治区、直辖市）际政府预留水量的管理权限划分方案，拟定流域级政府预留水量动用方案，并报水利部批准；依照批复的跨省（自治区、直辖市）流域内省（自治区、直辖市）际政府预留水量管理权限划分方案，授权有关省（自治区、直辖市）级水行政主管机构管理相应政府预留水量；具体监督授权的有关省（自治区、直辖市）级水行政主管机构对相应的本流域政府预留水量的管理；具体协调省（自治区、直辖市）际政府预留水量的纠纷；设立并管理省（自治区、直辖市）际政府预留水量界定断面监测工作。

在区域管理上，也存在两种管理模式，即垂直管理和分级管理模式。垂直管理模式是指对政府预留水量管理实行垂直领导，由上级水行政主管部门监督和审批预留水量的管理和动用；分级管理是指政府预留水量的管理由相关的政府水行政主管部门管理和动用，向同级人民政府负责。(www.xing528.com)

在分级管理模式下，各级地方水行政主管部门的预留水量管理为地方政府下属的政府部门的职能，可能存在地方管理部门与同级地方政府之间的利益关系，导致政府预留水量管理的失控。同时，分级管理不利于水资源的统一管理。

如果实行垂直管理，由于各地水资源条件差异，区域性很强，问题各有特点，因此存在权力上收而导致管理成本的增加和效率降低的可能。此外，对于省以下实行垂直管理后，也存在省里的政策目标是否能和流域保持一致的问题。在现有条件下，“向上收权”必然削减地方政府的利益。除了地方政府部门的抵制，还要面临为数众多的体制障碍。因此，垂直管理虽然可以部分地解决问题，但并非唯一的和最好的办法。

目前我国的水行政管理的区域管理采用分级管理模式，即按照省（自治区、直辖市）、地市、县（市）的行政管理模式管理。但根据我国土地管理的经验和教训，这类管理模式的缺点是层次太多，地方政府可能出于其自身的利益，不按照上级管理部门的意见、统一协调管理资源。这样的问题在我国取水许可管理中也存在。

在目前的情况下，建议省（自治区、直辖市）及以下的政府预留水量的管理模式为：省级水行政主管部门具体负责管理省级政府预留水量，制定省级政府预留水量的管理细则和管理权限，并具体协调地市级政府预留水量的纠纷等；地市级水行政主管部门具体负责管理地市级政府预留水量，制定地市级政府预留水量的管理细则和管理权限，并具体协调县（市）级政府预留水量的纠纷等。同时，设立并管理地市际和县（市）际断面的监测工作。总之，各省（自治区、直辖市）可根据本省的具体情况自行决定采用何种管理模式，如可采用省一级管理模式，或建立省（自治区）、地（市）、县（市）的垂直管理体系，或省（自治区）、地（市）、县（市）的分级管理体系。

在区域管理中，省级水行政主管部门对省级政府预留水量的管理职能为：依据法律、行政法规授权，具体管理辖区内有关跨省（自治区、直辖市）流域内省（自治区、直辖市）际政府预留水量管理权限划分方案所界定的本省（自治区、直辖市）内的政府预留水量。在所涉及重要流域水资源规划指导下，制定本省（自治区、直辖市）及所辖较大流域的水资源规划，送流域机构审核，并报本省（自治区、直辖市）级人民政府批准，也可进一步由本省（自治区、直辖市）级人民政府报请同级人大审议通过。在本省（自治区、直辖市）所拥有管理权限的政府预留水量的范围内，制定本省（自治区、直辖市）内市（地区）一级之间的政府预留水量的管理权限划分方案，拟定政府预留水量动用方案，并报本省（自治区、直辖市）级人民政府批准，也可进一步由本省（自治区、直辖市）级人民政府报请同级人大审议通过。依照批复的省（自治区、直辖市）内地市一级之间的政府预留水量管理权限划分方案，授权有关地市级水行政主管机构管理相应政府预留水量并予以监督；协调解决地市级行政区之间政府预留水量纠纷。

地市级水行政主管部门对政府预留水量的管理职能，参照上述程序制定并组织施行。