政府预留水量的应对措施

（一）政府预留水量监测体系

政府预留水量监测体系旨在通过构建一整套监控各类各级别的水银行政府预留水量储蓄动态、预留水量的流域四级区和主要水源等的实时监测系统，为判断和会商何时动用、动用哪级、哪类别水银行，以及相应的动用水量额度等提供实时的决策信息，为政府预留水量的动用和管理提供科学的决策依据。

根据政府预留水量和水银行的具体特点，政府预留水量的动用监测体系由应急预留水量监测体系和发展预留水量监测体系组成。

1.应急预留水量监测体系

对于应急预留水量监测体系，根据水危机产生的原因和类别，相应启动不同类别的应急预留水量。其监测体系的主要监测指标包括以下几个方面。

（1）供水量指标类。

降水量：年降水量（降水量和降水频率指标）、连续4个月降水量（降水量和降水频率指标）。

关键监测点流量与水位：年径流量（径流量和来水频率指标）、连续4个月径流量（径流量和来水频率指标）、监测点地下水位降幅、河流和地下水位。

供水量指标类主要反映监测区域或流域的水资源供给情况，以决定是否需要动用应急预留水量。供水量指标类包括降水量、河道流量、水利工程蓄水量和地下水位等指标。

（2）需水量指标类。

生活：城市生活用水需求增长量。

工业：工业生产用水需求增长量。

生态环境：生态用水需求增加量。

需水量指标类主要反映监测区域或流域的水资源需求情况，以需求的增加幅度决定是否需要动用应急预留水量。同时，可以监测引起需要动用应急预留水量的原因，即是由供给原因导致、需求原因导致，还是供给与需求共同引起的。

（3）缺水指标类。

生活：由于水源原因造成的不能满足基本生活用水的人口；由于水源原因造成的不能连续供水的供水人口；由于水源原因造成的不能保证水压的供水人口。

工业：由于水源原因造成的受影响的工业企业及其缺水量。

生态环境：生态保护区的缺水指标（如水面面积、水深等）。

缺水指标类主要反映各行业的缺水情况，以及相应的政府预留水量的额度。但应该注意的是，由于造成缺水的原因是多样的，有工程原因、非水资源原因等。因此，在缺水监测指标中，应严格确定这些缺水是由于水源原因造成的。

（4）市场价格指标类。

水市场价格与水权市场价格涨幅。在可能存在水市场的情况下，市场价格是最能体现供需关系的指标。因此，水市场价格的波动幅度是监测水资源供需平衡状况的最直接的指标。

在这些指标体系中，可以采用绝对指标，也可以采用相对指标（如保证率、百分比等）。同时，这些指标是建立在统一、可计量对比基础上的，各省（自治区、直辖市）和地区可以根据当地的实际情况，自行决定增加和减少指标，以更能体现当地的社会经济条件和水资源开发利用情况。

2.发展预留水量监测体系

发展预留水量监测体系比较简单，只要通过规定程序审查和证实动用“规避未来发展风险、满足流域协调发展、保障国家重大发展战略”政府预留水量的科学性和紧迫性，流域机构即可批复、启用。因此，按用水行业划分，可给出相应定义。

（1）生活：新规划的居民生活需水量。

（2）工业：新规划的工业发展项目需水量。

（3）农业：新规划的农业发展项目需水量。

（4）生态环境：新规划的生态环境保护项目（如新设定的湿地保护区等）需水量。

（二）政府预留水量动用量的确定

政府预留水量的动用量额度的确定是政府预留水量管理最关键的因素之一，因为动用量所体现的是水危机程度、政府对危机的认识程度。同时，不同行业之间的动用量的差别，也反映了政府对不同行业重要性认识的差异。

动用量的额度主要决定于用水性质、用水需求量，以及水银行储蓄的政府预留水量等因素。其中用水需求量和水银行的储蓄量是决定动用量的主要因素。用水需求量一般由监测指标分析确定，即根据现状监测体系提供的实时监测数据，以及需要缓解的水危机程度等，通过分析和计算获得为实现这种目标所需要的水量。但应该指出的是，用水需求量不一定是能满足的。

水银行的储蓄量是政府所储备的预留水量，因此，不管在何种情况下动用量不可能超过预留水量。同时，在水银行的储蓄量中规定了不同行业、不同危机程度下的可动用水量，一般情况下，高用水保证率的预留水量不应被低用水保证率的用水所占用，如生活的预留水量就不应用于工业生产的目的，工业的预留水量不应用于农业用水的目的。(www.xing528.com)

对于发展预留水量动用量的确定，可以根据未来发展情况合理地确定其用水需求量。由于在确定政府预留水量时，已考虑了未来发展情况的合理需水量，因此在正常情况下，这些水量应该能够基本满足。

对于应急政府预留水量动用量的确定，比较复杂，涉及到用水之间的竞争性、危机的严重程度以及水银行的储蓄量额度等因素。在发生所有的用水危机的情况下，应首先保障基本的城市生活饮用水，然后再缓解其他用水的危机。

（三）政府预留水量动用审批程序

按照《水法》规定，我国实行的流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制。同时，《水法》对我国的流域管理和区域管理的内容作了详细规定。

按照《水法》第四十五条规定，“调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案。”“跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案，由流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国务院或者其授权的部门批准后执行。其他跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案，由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制定，报本级人民政府批准后执行。”“在不同行政区域之间的边界河流上建设水资源开发、利用项目，应当符合该流域经批准的水量分配方案，由有关县级以上地方人民政府报共同的上一级人民政府水行政主管部门或者有关流域管理机构批准。”第四十六条规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从。”

图2-1　国民经济应急预留水量动用审批程序框图

因此，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《水法》和《取水许可制度实施办法》，以及政府预留水量的分类，发展预留水量的审批程序可以按照行政许可和取水许可制度的有关规定执行；应急预留水量的审批程序可以按照危机管理的程序执行。

根据我国现行的法律法规，政府应急预留水量的审批程序还缺乏明确的法律规定。按照现行的法律框架，应急预留水量的动用属于危机管理的范畴。但目前，我国还没有建立完善的水资源危机管理机制，而且现行的危机管理机制和手段更多的是采用行政手段，市场机制的手段应用相对不足。因此，参照现行法律法规，分析和提出政府应急预留水量的动用审批程序。具体情况，如图2-1～图2-3所示。

图2-2　生态环境应急预留水量动用审批程序框图

图2-3　水市场应急预留水量动用审批程序框图

发展预留水量动用的审批程序可以用流程图（图2-4）直观地表示。其中用水申请人应该为项目法人或取水单位与个人。

图2-4　发展预留水量审批程序图

（四）政府预留水量动用程序

在流域管理机构或县级以上水行政主管部门作出决定，批准动用政府预留水量以后，就开始进入政府预留水量的动用程序。按照分级负责的原则，中央政府或其授权流域机构负责制定流域级政府预留水量的动用程序，而省级、地市级政府预留水量的动用程序则由相应的授权省、地（市）级人民政府负责制定。

按照预留水量性质的不同，政府预留水量的动用程序分为应急预留水量的动用程序与发展预留水量的动用程序。

按照《水法》和应急预留调度预案的有关规定，应急预留水量的动用程序包括以下几个方面。

（1）启动应急预留水量调度预案。根据流域水危机的情况，以及动用的应急政府预留水量，确定应急预留水量调度规则；应急调度应当优先保障城乡居民生活用水，统筹兼顾工业、生态环境用水。

（2）确定应急预留水量调度指标。根据流域的水资源情况及动用的应急政府预留水量，制定应急情况下的预留水量调度指标。

（3）编制应急预留水量调度实施方案。根据调度规则和用水指标，编制应急预留水量调度实施方案。

（4）贯彻和执行应急预留水量调度实施方案。

（5）监测水危机缓解情况。根据建立的应急水量监测体系，监测实施应急调度方案以后的水危机缓解情况，重新评估应急政府预留水量的动用量。

（6）取消应急政府预留水量动用计划。根据监测指标，在确定危机已经缓解的情况下，取消应急政府预留水量的动用计划，实施正常的水量调度方案。

按照《行政许可法》、《水法》和《取水许可制度实施办法》的有关规定，发展预留水量的动用程序包括以下几个方面。

（1）确定发展预留水量可动用额度。根据流域水资源条件和生活、生产、生态环境用水需求的特点，以及政府发展预留水量情况，分析和论证政府发展预留水量的可动用额度。

（2）在发展预留水量可动用额度内，通过水资源论证和取水许可等程序，修改并制定发展预留水量动用情况下的水资源配置方案。

（3）编制发展预留水量调配方案。根据发展预留水量动用情况下的水资源配置方案和工程的具体实施计划，编制发展预留水量调配方案。

（4）发展预留水量一经动用，将不再属于政府预留水量，即转变为其用户（使用者）所拥有的国民经济水权，流域机构将不再代行国家职权对其进行管理，而将由省（自治区、直辖市）级或地市级水行政主管部门予以管理。