政府预留水量及水银行管理优化

水资源作为一种公共资源和公共产品，在其开发、利用和保护过程中，为了保证水资源的可持续利用，维护广大公众的利益，需要政府在其中发挥重要的作用。同时，由于我国目前正处于社会转型期，在全球经济一体化尤其是在工业化、城镇化和产业化发展进程中，经济社会发展中的不可预见因素和各种紧急情况下水资源的非常规需求是不可避免的，由此决定了在初始水权分配时需要预留适当的政府预留水量。因此，初始水权分配时需要预留部分水量作为应对紧急情况下水资源需求和经济社会发展的储备，中央政府、地方政府或其授权部门拥有对预留水资源的处置权。由此看出，政府预留水量也即政府预留水权，它与国民经济水权、自然水权处于同一层次，在初始水权分配时必须要重点研究和解决政府预留水量问题。

（一）预留水量分类与分级

根据政府预留水量的不同目的和用途，将政府预留水量分为应急预留和发展预留两大类。其中应急预留水量包括国民经济应急预留水量、生态环境应急预留水量、水市场应急预留水量；发展预留水量包括规避发展风险预留水量、协调发展预留水量和国家重大发展战略预留水量。

根据流域初始水权分配的需要和我国《水法》第十二条规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，以及分级负责的原则，将国民经济应急预留水量分为流域级、省区级和地市级三个级别，应急行业为城市建成区工业和生活；将生态环境应急预留水量分为流域级、省区级和地市级三个级别，应急对象为国家级、省区级和地市级湿地自然保护区，且仅为内陆湖泊及沼泽湿地自然保护区。同理，其他次一级预留水量可参照分为流域级、省区级和地市级等确定。

（二）预留优先顺序

在确定政府预留水量时，除了需要把政府需预留水量与可预留水量结合起来综合考虑以外，还要考虑优先满足政府预留水量各组成部分的顺序。通过综合分析，政府预留水量的预留优先顺序为：国民经济应急预留水量＞＞生态环境应急预留水量＞＞水市场应急预留水量＞＞规避发展风险预留水量＞＞协调发展预留水量＞＞国家重大发展战略预留水量（符号“＞＞”可理解为优先等级关系，它是一种定性关系式，即只有当前一个预留水量满足之后，才能考虑下一个预留水量）。同时，流域级政府预留水量＞＞省区级政府预留水量＞＞地市级政府预留水量。

（三）预留基本原则

政府通过对政府预留水量的管理履行作为公众利益代表者的神圣职责，保障社会的稳定与经济的正常发展、有效保护生态环境、调节水市场健康发展和规避初始水权分配所产生的风险，为流域经济社会协调发展和国家重大发展战略调整，以及国防建设等提供必要的保障。建立于政府公共管理职能的基础上，政府预留水量确定的基本原则包括国民经济发展应急供水、生态环境应急供水、有效调控水市场供求关系、规避未来发展风险用水需求、协调发展用水需求、保障国家重大发展战略用水需求六个方面的原则。

1.国民经济发展应急供水的原则

随着城镇化、工业化和产业化的快速发展，极端干旱或连续干旱年份的供水紧张问题日趋严峻，造成的社会经济影响日益突出，甚至引发社会恐慌。另外，在社会经济转型期由于社会分配不公等因素引发的极端事件和因利益驱动或意外事故导致的突发污染事件等时有发生，对供水安全造成了巨大挑战。

为了保障社会经济发展的正常用水需求，在非常时期政府应适时通过动用政府预留水量来缓解和有效调控水资源供需关系的严重失衡，实施应急供水计划，以保障社会的稳定和经济的正常发展。

2.生态环境应急供水的原则

保护流域生态环境，是政府作为公众利益代表的具体体现，在生态环境因非常原因遭到难以修复的干旱威胁时，需要政府动用政府预留水量予以满足最小生态环境用水需求。总之，为了保障生态环境安全，在非常时期需要考虑动用政府预留水量满足维系生态环境安全的最低极限用水需求。如2004年2月中旬和7月初分别实施的“引岳济淀生态环境应急补水行动”和“引察济向生态环境应急补水行动”，分别从岳城水库、察尔森水库引水向白洋淀和向海湿地生态环境应急补水1.59亿m3、0.5亿m3，使白洋淀和向海湿地摆脱了干涸的威胁，大大改善了白洋淀和向海湿地的生态环境，拯救了物种多样性遭毁灭性破坏，并改善了当地小气候等。

3.有效调控水市场供求关系的原则

为了保证水市场的正常运转，防止出现市场垄断，政府需要在初始水权分配时预留一部分水量，用于干预、宏观调控水市场可能出现的剧烈波动，避免因人为因素所导致的市场失灵、垄断和社会不公等问题的产生，支持水权转让和交易市场的正常运转，发挥市场机制在水资源配置中的作用，提高水资源的配置效率和效益。(www.xing528.com)

4.规避未来发展风险用水需求的原则

由于我国正处于由传统的农业社会向工业化社会转型的过渡时期，各地区经济发展阶段、水平和程度各不相同、差异甚至很大，人口的增长和异地迁移会产生新增用水需求，尤其在全球经济一体化浪潮的影响下，未来社会经济的长远发展战略、目标不可避免地存在很大的不确定性和风险。因此，为了体现代际之间和各地区之间的公平性，规避和降低未来发展中的风险，要坚持保证未来合理发展用水需求的原则，政府应适当预留一部分水量，以体现政府的宏观调控作用和确保社会的公平、公正和协调发展。

5.满足流域协调发展用水需求的原则

由于流域水资源空间分布很不均匀，有些次级流域水资源较丰沛，而另一些次级流域水资源较贫乏。因此，根据流域水资源宏观配置格局和综合规划成果，政府要留足跨流域三级、四级或五级区调水所需的水量，以支持全流域未来的协调、可持续发展。

6.保障国家重大发展战略用水需求的原则

初始水权分配方案一般都是根据“公平”与“效率”、“用水现状”和“中长期发展规划”等主要因素制定的。而这些因素都是在动态变化中的，尤其是在当前我国社会经济转型期很多因素都是不确定性的，甚至是不可预知的。因此，在初始水权分配时应预留一部分水量，满足未来可能出现的国家发展战略的调整、重新布局和国防建设等用水需求。

（四）预留水量确定方法

在政府预留水量分析和确定时，提出一种政府预留水量双侧耦合分析方法，即从政府预留水量需要与可能两个方面着手，根据政府需预留水量和可预留水量，采用“自下而上”的预留需求和“自上而下”的预留可能双侧耦合分配模式，依据所确定的原则和预留优先顺序，分析和计算不同水平年不同保证率不同级别不同类别的政府预留水量，为政府预留水量的确定提供一种有效的技术方法。

（五）水银行分类与设置原则

根据政府预留水量的水源类型将水银行划分为地表水银行和地下水银行。其中地表水银行又分为水库型水银行和河谷型水银行；地下水银行分为深层地下水银行和浅层地下水银行。对于水银行而言，如果应急城市、自然保护区与其所选择的水银行是跨省的，或者支付对象是省会城市或国家级湿地保护区的，则称为流域级水银行，即流域级政府预留水量储蓄在流域级水银行；同样地，如果应急城市、自然保护区与其所选择的水银行是跨地市的，或者支付对象是地市级城市或省区级湿地保护区的，则称为省区级水银行；如果应急城市、自然保护区与其所选择的水银行是跨县市的，或者支付对象是县级城市或地市级湿地保护区的，则水银行称为地市级水银行。另外，地下水银行仅限于储蓄国民经济应急和水市场应急政府预留水量。

不同级别水银行设置的原则为：选择大型具有多年调节能力的地表水库作为流域级水银行，并将地下水库作为备用水银行；以大型地表水库为主、地下水库为辅作为省区级水银行；以大中型地表水库和地下水库作为地市级水银行。

目前，发达国家已经放弃了修建地表水库来储备水资源的传统做法，而是越来越多的利用地下含水层广阔的空间，建立“水银行”来调节和缓解供水的紧张局面。实践证明，含水层人工补给是一种可行的、费用低廉的解决供水的方法，它不但可以提供大量的可靠供水水源，在许多情况下，这种方法还能改善水质。

根据国内外大量的成功经验，建议在规划设置省级水银行和地市级水银行时，应优先考虑具有多年调蓄能力的地表水库和地下水库，并在条件允许的情况下增设备用水银行，且备用水银行以深层地下水库和浅层地下水库为主，以增强水银行的安全性和可靠性，真正发挥政府预留水量的作用。