初始水权分配协商机制探析

我国现在处于一个社会变革和经济转型时期，由于水资源本身的特殊性，水问题的广泛社会性、全局性，水的问题大家都关心，提出各种各样的看法，反映出公众参与的热情。初始水权分配协商机制的建立，就是为公众提供可广泛参与过去由政府统管的水管理决策民主化、科学化的平台。因此，在初始水权分配时，需要建立以民主协商为主，公共管理、行政授权为辅，水权交易为补充的管理框架，构建利益冲突的有关各方利益表达、政府调控和用水户参与相结合的初始水权分配的协商机制。

（一）协商的基本原则

1.依法办事原则

协商机制中的各个环节，协商程序中的各项工作，都必须依法办事，严格遵循《宪法》、《水法》等相关法律及配套的行政法规，边境河流还应遵循国际水道法的一般原则和我国与相邻国家签订的双边协定的有关条款。

2.平等参与原则

利益相关各方在协商机制中平等参与，友好协商，求同存异，争取共识。

3.公平合理原则

初始水权分配应全面考虑各地的气候、地理、资源、人口、经济社会发展水平、未来发展趋势、国家投入规模、地方与群众投入规模、区域地位和作用等多种因素，在兼顾公平和效率的基础上协商提出水权合理分配方案。

4.民主集中制原则

初始水权分配是一项政策性和社会敏感性都很强的工作。为了维护本区域的利益，参与协商的各方代表陈述自己的意见，坚持自己的立场，从而在实质性问题上难以形成协商一致的意见。为避免久拖不决和无谓的争论，必须坚持民主与集中相结合，协商与仲裁相结合，在重大问题上经数轮协商或协调未果的情况下，应适时启动仲裁机制，依法作出裁决，争议各方应服从仲裁决定。

5.科学严谨原则

协商和仲裁都必须坚持科学严谨的态度，建立专家咨询和论证机制，注重调查研究，尊重客观事实，全面分析历史、现状和未来，以法律法规和准确可靠的定量计算结果为依据，使协商和仲裁做到以理服人、以数据服人。

6.保密原则

初始水权分配是全社会普遍关注的敏感话题，为防止有些媒体的炒作或失实报道而滋生不利于社会稳定的事件发生，保证水权初始分配工作顺利进行，必须严格遵守国务院和水利部下发的有关保密规定。在宣传口径上，应遵循“内外有别、有选择地公开”的原则，实行宣传内容审批责任制。在水权初始分配方案最终确定并经国务院正式批准之前，有关的初拟方案、基础资料、协商各方的具体意见等方面的内容均应列入保密内容。同时，初始水权分配的范围还涉及边境河流，涉及高度敏感的“跨界水”问题，更应该高度重视保密问题。但在基层终端用户水权分配时，由于绝大部分内容已不属于保密范畴，应充分体现公开、公平、公正的原则。

（二）协商机制的构成

1.协商主体

首先确认协商的主体，即什么样的机构、组织、法人或公民参加水权分配的协商。协商的主体一般包括：各级水行政主管部门及其派出机构、涉及水权分配的机构、法人或公民（用水户）以及有关的部门组织。对于整个流域，除了水行政主管部门以外，水资源利用还可能涉及林业、农业、渔业、电力、航运、国土资源等部门。但《水法》明确规定，水资源管理主体为国务院水行政主管部门，其他相关部门依法从事水资源的开发、利用、治理、节约和保护等工作。例如，航运和发电用水权主要体现为河道内用水的数量和时间分布，林业和渔业用水包含在农业用水之中，湿地、湖泊补水包含在生态环境用水之中，属于不同类型的用水户，所以在协商分配时，这些部门作为具体用户以适当的形式参与协商。

由于我国实行的是流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，流域的分片和区域的分级特征很明确，因此协商的主体也需要分级。涉及跨省区级行政区的水权分配及管理事项的协商由水利部或流域机构负责成立协商委员会进行协调；省区级行政区内的水权分配及管理事项的协商由省区级人民政府或省区级水行政主管部门负责成立协商委员会进行协商；地、县级区域和各用水户的水权分配及管理事项的协商由地、县级人民政府或地、县级水行政主管部门负责成立协商委员会进行协商。各级协商委员会组成主要包括相应级别的协商主体、领域专家和民意代表等。

2.协商客体

协商的客体就是水资源使用权，即通过法律法规，确认协商客体，主要内容包括：水权分配的范围、对象、共同遵守的原则，以及可供分配的水资源数量、质量、时间分布、有效期限、使用和处分等在内的水资源相关属性。

3.协商条件

建立水权分配协商机制后，并不是事无巨细都要协商，协商是有条件的，协商的基本条件可归纳为：①协商必须依法和共同遵守的原则进行。②要协商的事项或问题是有限的、可认定的，且有代表主体。③协商主体可根据问题的重要性和相关程度有权决定如何坚持或让步。④协商主体之间的利益是冲突的、力量是彼此制衡的，均确信协商会比其他方式更有助于其利益的保障或实现。⑤讨论和协商的问题是明确的，涉及多元主体，不宜采取行政强制措施来解决。

在水权分配中，水行政主管部门因负有对水资源的管理职责，应该发挥主导作用。根据具体情况，如果区域间水权分配需要协商时，按事先拟定好的协商规则协商；如不需要协商或协商无效时，区域的上级水行政主管部门可以发挥上级行政职能来裁定。

4.协商规则

通过协商条件的分析，分别确认协商的主体和客体，确立协商的程序和规则。(www.xing528.com)

5.协商程序

协商程序可划分为：①协商机制的启动。由上级水行政主管部门根据协商主体的请求和协商内容、条件等，决定是否启动协商机制。②成立协商委员会。成立与协商客体相关的各主体代表参加的协商委员会，明确协商内容，确立协商规则等。③提出协商议程。协商议程一般由协商主体将需要协商的议题提交协商委员会，一经受理后讨论和确定协商议程，就具体议题进行协商。④协商并达成合意。启动协商机制的目的是达成合意，而不是一种走过场或陷入无休止的争论。

6.水权协商公示制度

实行水权协商公示制度的目的是，让所有利益相关者知晓某项事件的办理过程及结果，并通过合法渠道反映自己的意见，接受广泛监督。由于水权分配涉及不同地区和部门的利益，对于流域和行政区的协商结果，主要通过下发文件在内部明确，在媒体上公开的内容应有所选择。

（三）协商仲裁机制

我国实施的流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，决定了我国水权分配需要采用一种从宏观到中观和微观、从流域级、省（自治区、直辖市）级、地市级、县区级的自上而下的水权分配模式。宏观层次主要解决自然水权、国民经济水权和政府预留水量的分配问题；中观层次主要解决区域间、行业间、部门间的水权分配问题；微观层次主要解决终端用户之间的水权分配问题。流域初始水权分配，主要是解决流域级自然水权（生态环境水权）、省区初始水权和流域级（中央）政府预留水量的分配问题；省区初始水权分配，主要是解决省区级自然水权、地市初始水权和省区级政府预留水量的分配问题；地市初始水权分配，主要是解决地市级自然水权、县区初始水权和地市级政府预留水量的分配问题。与水权分配层次相适应，水权分配协商机制和仲裁机制分为流域级、省区级、地市级、县区级4个层次。其具体情况，见表2-1。

表2-1　协商与仲裁组织架构

严格意义上讲，初始水权分配应该包括流域→省（自治区、直辖市）→地市→县区→用水户的全过程分配，从流域到省（自治区、直辖市）的分配只是初始水权分配的最重要的部分，也是最难协调的部分。因此，初始水权分配的协商机制应该是全过程的完整的机制。完成这样的初始水权分配，需要经过很长的时间，更需要不断地探索协商的实践经验来完善整个机制。其中流域水利委员会是水利部的派出机构，难以协调水利部门以外的涉水矛盾。设置流域协商委员会，可增强流域机构的协调职能。

1.协商组织

（1）流域级协商组织是流域水权分配协商委员会。流域水权分配协商委员会由各省（自治区、直辖市）政府委派产生，主任由水利部委派产生。

协商内容：流域水权在流域内各省区的初始分配。

这一级协商，是流域水权分配协商机制建立的重点，首先确保流域水资源使用权在各省区内之间的分配，解决各跨省区水权分配问题。

（2）省（自治区、直辖市）级协商组织是省区水权分配协商委员会。省区水权分配协商委员会由各地市政府委派产生。

协商内容：水权在省（自治区、直辖市）内各地（市、州、盟）的初始分配。

地（市、州、盟）、县（市、旗、区）级协商组织，仿照省区协商组织模式来建立。根据基层具体情况，组织有关行业部门、用水户协会或重要用户的代表参加协商。

2.仲裁机构

流域级仲裁机构，是指当流域水权分配中未能就重大问题达成协商一致意见且经多次协调无效时，由水利部任命的一个仲裁委员会；仲裁委员会由水利部指定的有关水利部司（局）负责人及各省（自治区、直辖市）水利厅领导组成，流域机构领导任仲裁委员会主任。省（自治区、直辖市）级仲裁机构是由省区级人民政府授权的仲裁委员会；仲裁委员会可参照流域级仲裁机构模式组建。以上仲裁机构均为非常设的官方机构。

3.专家咨询与论证组织

为使流域水权分配建立在科学、严谨、公平、公正的基础上，应充分发挥领域专家的咨询和论证作用。为此，组建两个层次的专家组织：一是由流域水权分配协商委员会组建一个技术委员会，由流域机构和各省（自治区、直辖市）选派水权和水资源规划等方面的专家组成，主要承担协商委员会基础性、技术性的工作，为各阶段的协商内容提供技术支撑，并及时反馈和协调各省（自治区、直辖市）代表团在具体技术问题上的意见和建议；二是由水利部在全国范围内遴选各部门、各行业知名专家组建专家顾问团，为水权分配方案的制订提供技术咨询，对拟定的分配方案进行合理性论证并提出修改和调整的建议。在需要启动仲裁程序时，为仲裁机构提供技术支撑和决策依据。

4.协商仲裁规则

协商委员会成立后，应制定委员会协商规则，以规范协商各方的行为。流域机构作为水利部水行政主管部门的派出机构，具有《水法》赋予的法律地位，既是流域水资源统一管理的执行者和协调者，更是服务于流域内各省（自治区、直辖市）广大人民群众的服务者，因而也是参与平等协商的一方。

（1）表决方式。凡协商过程中需要付诸表决的重要事项，均采用书面表决方式和参与协商的一方一票制。在协商表决阶段，实行少数服从多数的原则；在决策定案阶段，宜采取全票通过的原则。

（2）仲裁申请。在协商表决阶段出现的分歧和争议，均应在协商委员会层面上予以协商解决；在决策定案阶段，任何一方提出仲裁申请或在表决中投反对票，即进入仲裁程序，报仲裁委员会裁决。

（3）纪律约束。协商委员会是一个非常设的官方机构，协商过程和协商内容又有一定的保密要求，协商各方均应在对外宣传、资料保密等方面受到相关纪律的约束。尤其在协商过程中出现重大争议时，各方必须保证不发生群众上访、请愿等事件。