指导思想和原则：级别优先、浅宽式破坏、条件优先权

（一）指导思想

以水权水市场理论为指导，贯彻落实《水法》和国家新时期的治水方针，坚持以人为本，树立全面、协调和可持续的科学发展观，根据水资源的特点和市场经济的要求，进一步明晰初始水权，确定水资源宏观控制指标和微观定额指标，强化水资源权属管理，优化水资源配置、提高水资源利用效率和效益、保护用水者权益，建立健全我国的水权制度体系，为实现水资源的可持续利用和以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展服务。

（二）基本原则

通过相关文献的综合分析，可以发现国内外学者提出的初始水权分配原则是多种多样的，但这些原则大致可以分为两类：第一类为宏观指导性原则；第二类为具体操作性原则。其中第一类原则主要包括国家所有权原则、民主集中制原则、适时调整原则、分级负责原则、政治和公众接受原则、责权利一致的原则，以及公平、公正和透明的原则等；第二类原则主要包括尊重用水历史和现状的原则，公平与效率兼顾、公平优先的原则，用水需求优先序的原则，地域优先的原则，留有余量的原则、条件优先权原则等。

1.宏观指导性原则

（1）国家所有权原则。我国《水法》已明确规定，水资源属于国家所有。因此，无论是上下游、左右岸，还是产流区、非产流区，水资源都是属于国家的，而不是属于某个地区、某个部门、某个人的。国务院及其授权部门代表国家行使水资源所有权，而初始水权分配正是国家行使水资源所有权的基本职能和重要体现，这是初始水权分配（简称水权分配）制度能够顺利制定和实施的思想基础。

（2）民主集中制原则。水权分配涉及面广，政策性强，必须以符合最大多数人民群众的根本利益为出发点和落脚点，通过自下而上和自上而下的协商—反馈—综合权衡—再协商—再反馈—再权衡等方式充分发扬民主，充分吸收各方面的建设性意见。在充分发扬民主的基础上进行正确的集中，全面协调局部利益与整体利益、局部单项目标与全流域可持续发展总目标之间的关系。初始水权分配方案经批准后各地区必须遵照执行，并建立地方行政长官贯彻落实责任制。

（3）适时调整原则。初始水权分配方案一般都是根据“公平”与“效率”、“用水现状”和“中长期发展规划”等主要因素来制定的，而这些因素都是在动态变化之中的，因而水权分配方案也不可能是一劳永逸、固定不变的，必须随着人口数量和素质、生产力发展水平、产业政策和结构调整等因素进行定期审验和适时调整。尤其是在初始水权的分配中，“公平”和“用水现状”两个因素一般都占相当大的权重，而“公平”一般都是以牺牲“效率”为代价的，而牺牲“效率”对长远利益和整体利益是不利的。因此，如何既重视“效率”，又能维持社会可以接受的“公平”程度，也必须在动态中加以平衡。此外，当流域内行政区划发生变化、实施跨流域调水或其他特殊情况时，也需要及时对水权分配方案进行适时调整。

（4）分级负责原则。中央政府（水利部或流域机构）负责流域省区级行政区之间的初始水权分配与今后的审验和调整；省（自治区、直辖市）政府负责流域省（自治区、直辖市）境内的地市行政区之间的初始水权分配与今后的审验与调整；县（市、区）、乡（镇）级行政区内的初始水权分配按照流域管理与区域管理相结合和分级负责的原则，由市、县级政府组织实施。(www.xing528.com)

（5）其他原则。其他一些原则包括政治和公众接受原则、责权利一致的原则，以及公平、公正和透明的原则等。

2.具体操作性原则

（1）尊重用水历史和现状的原则。为了保持社会的稳定和用水的连续性，在初始水权分配时应首先尊重当地供用水历史和现状，包括供水规模、对象和用水规模、结构和效率、效益等。如某一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下，承认该地区对已有工程调节的水量拥有初始水权。该原则，也是优先占用权的部分体现。

（2）公平与效率兼顾、公平优先的原则。初始水权分配，必须充分体现公平性的原则。只有这样，落后和欠发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金，而发达地区可以通过在市场购买水权满足快速发展对水资源的需求。在满足公平性的前提下，应把水资源优先配置到经济效益好的地区。

（3）用水需求优先序的原则。坚持以人为本，人类生存、生活的基本用水需求优先；遵循客观规律，最小生态环境需水优先；尊重客观现实，现状生产用水需求优先；尊重社会发展、资源形成规律，相同产业发展水资源生成地需求优先；尊重价值规律，在同行政区内先进生产力发展、高效益产业需水优先；维护粮食安全，农业基本灌溉需水优先。总之，用水需求优先序应随着经济社会发展与水情变化而有所变化，应从实际出发处理好各种优先原则之间的关系。同时，根据不同地区的特殊需要，确定具体分配次序。

（4）地域优先的原则。一般情况下，与下游地区和其他地区相比，水源区和上游地区具有使用河流地表水优先权；距离河流比较近的地区比距离河流比较远的地区具有优先权；该流域范围的地区比外流域的地区具有用水优先权。也就是，水资源属地优先的原则，或者说是滨岸权的部分体现。

（5）留有余量的原则。在经济社会发展中不可预见因素和各种紧急情况下水资源的非常规需求是不可避免的，由此决定了在流域初始水权分配时需要预留适当规模的政府预留水量。政府作为公众利益的代表通过对政府预留水量的管理，在非常或不可预知条件下实现保障经济社会健康发展，有效保护生态环境，有效调节可能建立的水权交易市场，为国家调整产业发展的战略布局，重点支持关系国家安全的大型工业企业和国防建设等用水安全提供水资源保障。

（6）其他原则。其他一些原则包括级别优先的原则（级别高的优先得到满足）、浅宽式破坏的原则和条件优先权原则等。