库区人口非农化转移的理论依据与战略措施

《中华人民共和国水法》（1988）第十三条明确规定：“开发利用水资源，应当服从防洪的总体安排，实行兴利与除害相结合的原则，兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益。”

理解这一条款的内容，包含三层意思：一是开发利用水资源，首先应当服从防洪的总体安排，把社会效益放在首位；二是开发利用水资源，应该实行兴利与除害相结合的原则，重视经济效益，将二者有机结合；三是开发利用水资源，必须兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益，即坚持利益共享；其最终目的在于充分发挥水资源的综合效益。

作为重要水利设施的水库，要达到发挥防洪、防涝、灌溉、发电、航运、水产、旅游、供排水、竹木流放、用水、防治水土流失等多方面综合效益的目的，必须从如上所述三方面努力。事实上，除开发利用水资源，必须兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益共享之外，均已得到落实。而兼顾上下游、左右岸和地区间利益却是极其困难的。其主要原因在于水库设施的兴建往往使库区受到极大损害，而受益者一般集中或相对集中于下游地区，这种损失和受益的异域性恰恰是库区贫困的根源，也是受益区不甚了解甚至不了解库区贫困而未能主动承担利益补偿的根源。库区经济损失的全部或大部由国家财政来赔偿，这显然不符合《水法》精神，也给国家财政带来负担和困难。另外，库区文化落后、人才缺乏又直接导致国家高投入与库区低产出的矛盾，明显制约了投入效益。因此，单靠国家财政补偿来兼顾上下游利益分配显然带有很大局限性，有必要以改革精神尽快改变这种状况。

库区移民四种方式的具体实践及其社会效果的比较分析也已表明，水库下游受益区按照《水法》精神吸收与消化一部分库区人口和劳动力到受益区企事业单位，加快库区富余劳动力的非农化转移，以减轻国家财政经济负担和库区人口压力、缓解人地关系矛盾是合理可行的；同时保障库区走上良性发展及水库设施的持续利用，这无疑也有利于下游的长期安全与长远发展，符合受益区长远利益。

总之，《水法》精神不仅是将库区移民向下游地区实行非农化转移的理论依据，也是这一实践的法律准绳。因此新时期以改革精神努力开展并实施库区移民向下游受益地区的非农化转移，不仅是库区脱贫的重要决策，而且是保障库区与下游受益地区协调持续发展和久远安全的举措。

为实施这一重要决策，根据在库区调查中所得有关认识，提出若干战略构想和工作步骤：

（1）成立各级权力职能机构实施库区移民、建设和发展。20世纪50年代以来从中央到地方均成立了水库移民办公室，但隶属关系不稳定；主要是作为水利部门的协调办事机构，在库区移民的安置问题上虽然花费了大气力，却事倍功半，问题不少。总结历史的经验和社会调查反映，建议将移民办建成中央由副总理、在存在库区移民工程的省市区县则由相应副职领衔的权力职能机构，负责新时期水库区移民的协调安置及库区的建设与发展，其行政地位除领衔者外享受与各级政府职能部门同等待遇。这一机构在理顺关系，完成使命之后即可撤销。在基层，则必须打破同一水库区分属于不同政区的行政分割现象，以便实行水库区的一体化管理。在我国，大中型水库分属于不同县市的现象不少，这虽系历史原因造成的，但不利于水库区的管理、规划和建设，库区群众对此颇有意见，行政与职能部门的管理也存在各种障碍，弊病较多。因此实行同一库区一体化管理已势在必行。各级权力职能机构（或即称移民办）的成立将为实施库区移民、库区建设与发展，为库区一体化管理提供有力的组织保障。

（2）确定库区人口承载力和下游受益地区企事业单位接纳与安置库区人口的潜在力。各级权力职能机构成立后，即开始组织社会学、地理学、经济学等相关学科和水利工程部门的专家学者对各自不同的库区及其所在流域的受益区进行深入系统、全面综合的调查研究，摸清各类库区人口、资源、环境及社会经济现状，确定各库区资源与环境的人口承载力及超载人口数量，以及水库所在流域下游受益区城市企业和事业单位接纳库区人口的潜在能力，为库区富余劳动力及其所属人口向下游受益区非农化转移做好充分的准备。

这一人口迁移实践，一方面将人多地少、贫穷落后、人地关系矛盾尖锐的库区人口迁入下游资源环境较为优越的地区，实现生产力诸要素的合理组合，必将带来下游地区巨大的经济、社会及环境效益。同时，库区贫困人口在向下游地区的迁移中实现新的人群组合，有利于推进移民素质的提高。另一方面，随着部分库区人口的迁出，使未迁出的库区人口人均资源的占有相应增加，使库区人口、资源和生态环境之间的相互关系得到某种协调，从而缓解了人地关系之间的尖锐矛盾，使库区人口、资源和环境系统在新的有序状态之下，有效地发挥自我调节和自我组织功能，实现库区人口的合理再分布。山东烟台的实践表明，这样操作的结果，不仅能使迁入下游受益区的贫困库区人口早日脱贫致富，而且还为部分人口迁出后留下的库区贫困人口提供了脱贫致富的资源与环境基础。总之，库区移民过程产生了两个方面的社会效果，库区人口的非农化转移必将极大地推动水库所在流域的整体协调发展及库区贫困的最终消除。

但在库区调查中发现，绝大多数库区因经济社会原因及教育设施和教师缺少，青壮年人口文化水平普遍较低，很难胜任拥有一定文化水准要求的较高层次工作。这一方面直接导致主管部门在库区投资办企业因管理水平和技术能力低下大部分不能正常运作甚至倒闭停产；另一方面则又给库区富余劳动力向下游受益区非农化转移造成较大困难。尽管如此，在水库下游地区大中小城市及城镇的企事业单位以及铁路矿山和交通建筑部门总是存在着体力、重体力、低技术的工种和岗位，可供那些来自库区的青壮年选择职业。事实上，这些工种和岗位很多就是由来自附近或周围地区的农民以临时工身份担当的。烟台市为安置门楼水库区劳动力就曾压缩此类农民临时工2600余名，为在库区招工提供了更多岗位。这些岗位优先库区劳动力完全是合理的。况且水库下游大中小城市中的园林、清洁、建筑、交通运输及铁路和矿山目前确实还需要一批体力劳动者。关键是要进行深入细致的调查了解和规划编制，解决好思想问题，树立起合作态度，为贫困的库区人口解决实实在在的困难。当然，这项工作的复杂性和高难度不容低估。但只要思想解放、态度合作、目前利益与长远发展关系摆正，操作起来肯定比几十年来政府和水利部门所付出的巨大努力及艰苦实践容易奏效。 (www.xing528.com)

总之，无论从理论上还是从实践上，根据兼顾上下游利益分配的原则，积极推进库区富余劳动力及其所属人口向下游受益区城镇企事业单位的非农化转移均是可行的。而前述库区人口农业迁移的各类实践也已经证明并将继续证明，唯有库区人口的非农化转移，是现阶段不存在任何土地所有权纠纷，也不存在远距离迁移潜在的经济社会和环境适应问题，又可以直接缓解库区人地关系尖锐矛盾的最佳选择和理想方案。为此，需制定鼓励库区所在流域下游受益区城镇和企事业单位吸引与接纳上游库区人口的具体导向性政策与措施；还可在具备条件的受益区优先试点，积累经验，逐步推广。同时加强库区教育投资和智力开发，不断提高库区人口的教育水平和文化素养，为实现库区超载人口向下游的非农化转移做好准备，以便使更多的库区富余人口顺利地被吸收、消化进下游受益区城镇、企事业单位中去，使其从事各自力所能及的工作。

如在山东境内，可选取泗水流域作为优先试点。泗水下游迅速兴起的兖州、邹城、济宁煤矿及拟建中的鲁南钢铁联合企业完全有条件吸收来自上游各大中型水库区拥有一定文化程度的劳动力从事适合他们的职业。同时为他们的家属随迁积极创造必要的条件。只要经过一代人的努力，库区移民即会逐渐地融入下游受益区的社会群体中，库区问题就会较快得到解决，进而为中央扶贫攻坚战略目标的实现做出切实的贡献。

（3）控制库区生育规模，打破库区单一农业经济的传统形式。

坚持计划生育，努力控制并减少库区人口的超计划生育是一个带有普遍性的课题。调查结果表明，凡贫困库区一般都带有贫困区人口生育的特点。这一方面是由于库区交通闭塞，计划生育的管理较为薄弱；另一方面则是由于库区教育落后，人口文化水平低，对国家计划生育政策的宣传不力，存在攀比生育现象等。因此，导致多数库区人口增长率远高于当地平均水平，如湖北钟祥市1968年接受安置的丹江口库区43236人移民至1988年增加到66000余人，增长率达20.3‰；湖北省陆水水库区移民则自1960年前后的21624人增加到1988年的32744人，平均增长率达14.9‰等。库区人口的超计划生育必然不断加剧库区人地关系的矛盾，这应该引起库区所在县市的高度注意。

传统单一农业经济形式是加剧库区土地开发、资源破坏和环境退化，进而导致库区人口、资源、环境与经济社会发展之间矛盾冲突恶性循环的根本原因。因此在推行库区富余劳动力及其所属人口非农化转移，并努力控制库区人口超计划生育的同时，打破水库区单一农业经济形式，进行全面规划，坚持综合治理和扶贫开发，增加投入，启动林、牧、渔及相关企业多种经营和综合发展，以重建库区社区亦势在必行。

（4）实施上述政策措施，应从实际出发，先易后难，搞好试点，先调查研究后规划治理，循序推进，全面展开，最终实现水库区人口、资源、环境与经济社会协调持续发展。届时，星罗棋布的库区必将以崭新的面貌出现在中国大地上。

参考文献：

［1］韩光辉.可持续发展的历史地理学思考［J］.北京大学学报（哲社版），1994（3）：43-49.

［2］中华人民共和国水法［N］.人民日报，1988-01-23.