我国建设工程监理制度的背景、特点与前景

1）我国建设工程监理制度产生的背景

我国工程建设已有几千年的历史，但现代意义上的工程建设监理制度的建立是从1988年开始的。

从新中国成立至20世纪80年代，我国固定资产投资基本上是由国家统一安排计划（包括具体的项目计划），由国家统一财政拨款。当时建设工程管理基本上采用两种形式：对于一般建设工程，由建设单位自筹组建机构管理；对于重大建设工程，则从该工程相关的单位抽调人员组成建设工程指挥部进行管理。由于这两种形式都是针对一个特定的建设工程临时组建机构进行管理，相当一部分人员不具有建设工程管理的知识和经验，只能在实践中摸索，人员结构也不稳定，在工程建设投入使用后，这些工程管理机构又被解散，遇有新的工程需要时再重新组建，使得积累的经验不被传承和提升。加之，当时的施工任务由行政部门向施工企业下达，建设单位、设计单位和施工单位都是完成国家建设任务的执行者，都对上级行政主管部门负责，相互之间缺少监督权限和职责。政府对工程建设活动采取单向的行政监督管理，在工程建设的实施过程中，主要依靠施工单位的自我管理保证工程质量，投资“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）以及工期延长现象较为普遍，建设工程管理水平长期处于低水平。

20世纪80年代以后，我国进入了改革开放的新时期，工程建设活动也逐步市场化。为了适应这一形势的需要，从1983年开始，我国实行了工程质量的监督制度，而后全国各地及国务院各部门都成立了专业质量监督部门和各级质量检测机构，代表政府对工程建设质量进行监督和检测。各级质量监督部门在不断进行自身建设的基础上，认真履行职责，积极开展工作，在促进企业质量保证体系的监理、预防工程质量事故、保证工程的质量方面发挥了重大作用。自此，我国的工程建设监督由原来的单向监督向政府专业质量监督转变，由仅靠企业自检自评向第三方认证和企业内部保证相结合转变。这种转变使我国工程建设监督向前迈了一大步。

20世纪80年代中期，随着我国改革的逐步深入和开放的不断扩大，不少外国公司、社团、私人企业到我国投资兴建各类工程项目，这些“三资项目”（借贷外资、中外合资和国外独资）均要求实行招标投标制、承包发包合同制和建设监理制。如果不实行建设监理制，将严重影响我国吸引外资和先进技术，在对外经济中蒙受巨大的损失。由于当时缺少专业人才和机制，使得国外专业化、社会化的监理公司、咨询公司、管理公司的专家们开始出现在我国“三资”工程和国际贷款工程项目建设的管理中。我国的鲁布革水电站建设工程（世界银行贷款项目），在项目招投标中，日本大成公司以低于概算43％的悬殊标价承包了引水系统工程，该公司仅以30多名管理人员和技术骨干组成项目管理班子，并雇用了400多名中国劳务人员，采用非尖端的设备和技术手段，靠科学管理创造了工程造价、工程进度、工程质量3个高水平记录。这一工程实例按照国际管理，以受建设单位委托与授权的方式，对工程建设进行管理，显示出高速度、高效率、高质量的管理优势，同时冲击了我国传统的政府专业监督体制，引发了我国工程建设管理者对工程建设管理的深入思考。

值得一提的是我国第一条世界银行贷款国际招标的京津塘高速公路项目，1984年立项，1987年12月10日开工，12个国家、地区，32家承包商参与竞标，最后由中日、中法联合体中标。聘请的外国监理工程师，日薪高达1万～2万元，高昂的日薪促使我国建立自己的监理队伍成为迫切需要，我国从高等院校、设计院所等单位抽调了一批人员，边培训边充实，在实践中不断学习国外工程师先进的管理作业经验，为我国监理制度制定及监理队伍建设起了一个很好的开端。

1988年上半年，新组建的原国家建设部成立了建设监理司，主要指导和管理全国的建设监理工作。同年7月，原建设部发布了《关于开展建设监理工作的通知》，明确提出监理建设工程监理制度，并在上海、海南等地开展了工程建设监理试点工作，并颁布了一系列有关工程建设监理的法规，使建设监理制度在我国建设领域得到了迅速发展。

我国的建设工程监理制自1988年推行以来，大致经过了3个阶段：工程监理试点阶段（1988—1992年）；工程监理稳步推行阶段（1992—1996年）；工程监理全面推行阶段（1996年至今）。1995年12月，原国家建设部、原国家计委正式颁布了《建设工程监理规定》，进一步规范我国监理行业。但是，由于建设工程监理制度在我国起步晚、基础差，有的单位对实行建设工程监理制度的必要性还缺乏足够的认识，一些应当实行工程监理的项目没有实行工程监理。加之有些监理单位的行为不规范，没有起到应有公正监督作用，为进一步完善和规范监理制度，适应建筑业改革和发展的需要，1997年12月全国人大通过了《中华人民共和国建筑法》，并将建设工程监理列入其中，确立了在我国推行建设工程监理制度的重大举措，至此我国的监理制走上了法制化的轨道。

2）现阶段我国建设工程监理的特点

自1988年以来，经过二十多年的发展，我国监理行业队伍不断扩大，具有高科技实力的监理公司和各层次的监理人员已遍及全国，监理行业的社会认知度也大大提高，得到了社会的认可，监理行业也正向规范化、正规化迈进。在实践和发展中，我国建设工程监理具有以下特点。

（1）建设工程监理属于强制推行的制度

建设工程项目监理及建设工程监理制度是适应建筑市场发展需求的产物。一般来说，推行建设工程监理制度不需要政府部门行政指导或干预，而我国的建设工程监理从一开始就是作为计划经济条件下所形成的建设工程管理体制改革的一项新制度提出来的，也是依靠行政手段和法律手段在全国范围推行的。在国家推行过程中，不仅设立了主管建设工程监理有关工作的专门机构，而且依据职权制定了有关的法律、法规、规章，并明确规定了必须实行建设工程监理的工程范围，在较短时间内促进了建设工程监理行业的发展，形成了一批专业化、社会化的工程监理企业和监理工程师队伍，缩小了与发达国家建设项目管理的差距。

（2）建设工程监理的服务对象具有单一性

在国际上，工程咨询项目管理按服务对象主要分为建设单位服务的项目管理和为承建单位服务的项目管理。而我国的建设工程监理制规定，工程监理企业只接受建设单位的委托，即只为建设单位服务，不能接受承建单位的委托为承建单位提供管理服务。从这点来看，可以认为我国的建设工程监理服务对象具有单一性，只为建设单位提供服务。

（3）建设工程监理具有监督功能

我国的工程监理企业具有一定的特殊地位，当监理合同确定后，其与建设单位构成委托和被委托关系，与承建单位无任何经济关系。首先，根据建设单位授权，监理企业有权对承建单位不当的建设行为进行监督、预先防范或者指令其及时改正；其次，我国的建设工程监理还强调对承建单位施工过程和施工工序的监督、检查和验收，而且在实践中又进一步提出来旁站监理的规定。我国监理工程师在指令控制方面的工作所达到的深度和细度，应当说远远超过国际上建设项目管理人员工作的深度和细度，这些都对工程质量起到很好的保证作用。(www.xing528.com)

（4）市场准入的双重控制

在建设项目管理方面，一些经济发达国家只对专业人士的职业资格提出要求，未对企业的资质管理作出规定，而我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制，要求监理企业需取得相应的资质等级，对从事专业监理工程师以上的监理人员要求其取得监理工程师资格证书，且不同资质等级的工程监理企业至少要有一定数量的取得监理工程师资格证书并经注册的人员。可以说，这种市场准入的双重控制对于保证我国建设工程监理队伍的基本素质，规范我国建设工程监理市场起到了积极的作用。

3）我国建设工程监理的发展前景

通过三十来年的发展，我国的建设工程监理取得了不小的成绩，并已被社会各界所认同和接受，但是由于我国仍处在社会主义发展的初级阶段，与其他经济发达国家相比还存在很大的差距，如现有运作模式单一、尚未形成完善配套的监理体系（包括国家监理法规）、监理从业人员整体素质不高、监理深度不到位、在监理的现场控制和管理行为需进一步规范等方面仍需努力。为使我国建设工程监理实现预期效果，在工程建设领域发挥更大的作用，建设工程监理应在以下几个方面得到发展。

（1）加强法制建设，走法制化的道路

目前，我国颁布的法律法规中有关建设工程监理的条款不少，部门规章和地方性法规涉及建设工程监理内容的数量更多，这充分反映了国家和地方对建设工程监理制度方面的重视程度。但同经济发达国家相比，我国在与工程建设监理相配套的法制建设还不完善，突出表现在市场规则，和市场机制两方面。市场规则，特别是市场竞争规则和市场交易规则还不健全。市场机制，包括信用机制、价格形成机制、风险防范机制、仲裁机制等尚未形成。为此，我国建设工程监理应当在总结经验的基础上，借鉴国际上通行的做法，逐步建立和健全监理法制体系建设，这样才能使建设工程监理走上有法可依、有法必依的轨道，才能适应加入世界贸易组织后的新形势。

（2）以市场需求为导向，向全方位、全过程监理发展

目前，我国的建设工程监理仍然以施工阶段的监理为主，这主要是由于法制体系的完善以及建设单位对监理重要性认识不足、监理企业素质及能力低等原因造成的。从实现投资目的和投资效益方面看，进行全方位、全过程的工程项目管理，将是我国工程监理行业发展的趋势。随着项目法人责任制的不断完善，以及民营企业和私人投资项目的大量增加，建设单位将对工程投资效益愈加重视，工程前期决策阶段的监理也将日益增多。我国监理行业应当按照市场需求多样化的规律，积极扩展监理服务内容，从以施工阶段为主的监理向全方位、全过程监理发展，即不仅要进行施工阶段质量、投资和进度的控制，做好合同管理、信息管理和组织协调工作，而且要进行决策阶段和设计阶段的监理。

（3）适应市场需求，优化工程监理企业结构

毋庸置疑，在市场经济条件下，任何企业的发展都必须与市场需求相适应。我国建设工程监理行业要取得发展就必须适应市场规律，不断优化企业结构、定位，提供多种多样的“供给”（即监理服务），满足建设单位对建设工程监理不同的需求。前文所述建设工程监理应当向全方位、全过程监理发展，从建设工程监理整个行业而言，并不意味着所有的工程监理企业都朝这个方向发展，应当通过市场机制和必要的行业政策引导，逐步形成监理的多层次、多定位。如在过程监理行业，应逐步建立起综合性监理企业与专业化监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的企业结构。按工作内容分，建立起能承担全方位、全过程监理任务的综合性监理企业与能承担某一专业监理任务（如招标代理、工程造价咨询）的监理企业相结合的企业结构。按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业与能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。这样，既满足建设单位对监理的各种需求，又能使各类监理企业各得其所，有了企业本身的定位和合理的生存、发展空间。一般来说，大型、综合素质较高的监理企业应当向综合监理方向发展，小型监理企业则应当形成自己的专业特色，向专业方向并进。

（4）加强培训工作，不断提高从业人员素质

从业人员的素质是整个工程监理行业发展的基础，目前我国建设工程监理从业人员的素质还不能与市场相适应，迫切需要提高。加之，随着我国工业现代化的发展，工程建设领域的新技术、新工艺、新材料层出不穷，工程技术标准、规范、规程也时有更新，信息技术日新月异，只有从事建设工程的监理人员与时俱进，不断提高自身的业务素质和职业道德素质，才能为建设单位提供优质服务，满足建设单位全方位、全过程的监理需求。因此，我国监理行业应注重对从业人员的培训工作，逐步提高从业人员的认识、理论、素质，培养和造就出大批高素质的监理人员，才可能形成相当数量的高素质的工程监理企业，才能形成一批公信力强、有品牌效应的工程监理企业，才能提高我国建设工程监理的总体水平及其效果，才能推动建设工程监理事业更好更快地发展。

（5）与国际惯例接轨，走向世界

我国加入WTO后，建设工程监理行业也取得了飞速发展，形成一定的规模，但在某些方面与国际上通行的监理作法还有差异。如果不尽快改变这种状况，将阻碍我国建设工程监理事业向国际化的发展。前面谈及的几点，都是与国际惯例接轨的重要内容，但仅仅在某些方面与国际惯例接轨是不够的，必须在建设工程监理领域的多方面与国际惯例接轨。随着我国市场经济体制的逐步完善和改革不断深入，建设工程监理正逐步与国际惯例接轨，建设工程监理必将在制度化、规范化和科学化方面迈上新的台阶，并逐步向国际监理水准看齐。为此，应当认真学习和研究国际上被普遍接受的规则，加以合理利用。

此外，从侧面来讲，与国际惯例接轨可使我国的工程监理企业与国外同行按照统一规则同台竞争，这种同台竞争既可能表现为国外项目管理公司进入我国后与我国工程监理企业之间产生的竞争，也可能表现为我国工程监理企业走向世界，与国外同类型企业之间产生的竞争。要想在竞争中取胜，除有实例、业绩、信誉之外，掌握国际上通行的惯例规则显得至关重要。为此，我国的监理工程师和工程监理企业应当做好充分准备，不仅要迎接国外同行进入我国后的竞争挑战，而且要把握进入国际市场的机遇，敢于到国际市场与国外同行竞争。在这方面，大型、综合素质教导的工程监理企业应当率先采取行动。