国家市场监督管理总局：执法监督主体与职责

（一）食品行政执法概述

1.食品行政执法

食品行政执法是指国家食品行政机关和法律法规授权的相关组织依法执行适用法律，实现国家食品管理的活动。

2.食品行政行为

国家行政机关行使职权、实施行政管理时依法所做出的直接或间接产生行政法律后果的行为，称为行政行为。行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政机关针对不特定的行政对象制定或发布的具有普遍约束力的规范性文件的行政行为。具体行政行为是指行政机关针对特定的、具体的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出有关该公民、法人或者组织权利义务的单方行为。

执法行为是单方法律行为。在食品行政执法过程中，执法主体与相对人（指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人或者其他组织）之间所形成的行政法律关系，是领导与被领导、管理与被管理的行政隶属关系。食品行政执法主体无须征得相对人的同意就可以做出导致一定法律后果的行为。行为成立的唯一条件是其合法性。

执法行为必然产生一定的法律后果。食品行政执法行为是确定特定人某种权利或义务，剥夺、限制其某种权利，拒绝或拖延其要求的过程。因此，必然会直接或者间接地产生相关的权利义务关系，产生相应的、现实的法律后果。

3.食品行政执法依据

食品行政执法的依据只能是国家现行有效的食品法律、法规、规章，以及上级食品行政机关发布的决定、命令、指示等。

4.食品行政执法主体

食品行政执法主体包括职权性执法主体和授权性执法主体。职权性执法主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门，以及县级以上地方政府的派出机关；授权性执法主体是指根据宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而获得行政执法资格的组织。也就是说，授权性执法资格的获得，是依据宪法和行政组织法以外的单行法律、法规，其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的，必须按照授权规范所规定的职权标准去行使。

我国食品行政执法主体主要有以下单位和机构：

（1）国家市场监督管理总局

国家市场监督管理总局于2018年正式挂牌，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法，以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。根据《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家市场监督管理总局是国务院直属机构，为正部级。

国家市场监督管理总局的主要职责如下：

①负责市场综合监督管理。起草市场监督管理有关法律法规草案，制定有关规章、政策、标准，组织实施质量强国战略、食品安全战略和标准化战略，拟订并组织实施有关规划，规范和维护市场秩序，营造诚实守信、公平竞争的市场环境。

②负责市场主体统一登记注册。指导各类企业、农民专业合作社和从事经营活动的单位、个体工商户及外国（地区）企业常驻代表机构等市场主体的登记注册工作。建立市场主体信息公示和共享机制，依法公示和共享有关信息，加强信用监管，推动市场主体信用体系建设。

③负责组织和指导市场监管综合执法工作。指导地方市场监管综合执法队伍整合和建设，推动实行统一的市场监管。组织查处重大违法案件。规范市场监管行政执法行为。

④负责反垄断统一执法。统筹推进竞争政策实施，指导实施公平竞争审查制度。依法对经营者集中行为进行反垄断审查，负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争等反垄断执法工作。指导企业在国外的反垄断应诉工作。承担国务院反垄断委员会日常工作。

⑤负责监督管理市场秩序。依法监督管理市场交易、网络商品交易及有关服务的行为。组织指导查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为。指导广告业发展，监督管理广告活动。指导查处无照生产经营和相关无证生产经营行为。指导中国消费者协会开展消费维权工作。

⑥负责宏观质量管理。拟订并实施质量发展的制度措施。统筹国家质量基础设施建设与应用，会同有关部门组织实施重大工程设备质量监理制度，组织重大质量事故调查，建立并统一实施缺陷产品召回制度，监督管理产品防伪工作。

⑦负责产品质量安全监督管理。管理产品质量安全风险监控、国家监督抽查工作。建立并组织实施质量分级制度、质量安全追溯制度。指导工业产品生产许可管理。负责纤维质量监督工作。

⑧负责特种设备安全监督管理。综合管理特种设备安全监察、监督工作，监督检查高耗能特种设备节能标准和锅炉环境保护标准的执行情况。

⑨负责食品安全监督管理综合协调。组织制定食品安全重大政策并组织实施。负责食品安全应急体系建设，组织指导重大食品安全事件应急处置和调查处理工作。建立健全食品安全重要信息直报制度。承担国务院食品安全委员会日常工作。

⑩负责食品安全监督管理。建立覆盖食品生产、流通、消费全过程的监督检查制度和隐患排查治理机制并组织实施，防范区域性、系统性食品安全风险。推动建立食品生产经营者落实主体责任的机制，健全食品安全追溯体系。组织开展食品安全监督抽检、风险监测、核查处置和风险预警、风险交流工作。组织实施特殊食品注册、备案和监督管理。

⑪负责统一管理计量工作。推行法定计量单位和国家计量制度，管理计量器具及量值传递和比对工作。规范、监督商品量和市场计量行为。

⑫负责统一管理标准化工作。依法承担强制性国家标准的立项、编号、对外通报和授权批准发布工作。制定推荐性国家标准。依法协调指导和监督行业标准、地方标准、团体标准制定工作。组织开展标准化国际合作和参与制定、采用国际标准工作。

⑬负责统一管理检验检测工作。推进检验检测机构改革，规范检验检测市场，完善检验检测体系，指导协调检验检测行业发展。

⑭负责统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作。建立并组织实施国家统一的认证认可和合格评定监督管理制度。

⑮负责市场监督管理科技和信息化建设、新闻宣传、国际交流与合作。按规定承担技术性贸易措施有关工作。

⑯管理国家药品监督管理局、国家知识产权局。

⑰完成党中央、国务院交办的其他任务。

【案例分析】

从一头猪的监管看改革前后的食品安全监管体系。

2013年3月22日，“国家食品药品监督管理局（SFDA）”改名为“国家食品药品监督管理总局（CFDA）”并进行了机构重组。

机构重组前：

a.生猪的养殖环节由原农业部管理，出栏后在进入屠宰前，要有原农业部动物检验部门开具的动物检疫证明。(www.xing528.com)

b.进入屠宰环节，由商务部进行管理。

c.屠宰后的猪肉进入食品加工企业进行肉制品加工的部分，由质监部门对企业的产品进行抽样检验。

d.屠宰后直接以鲜肉产品进入市场的部分，由工商部门对其进行管理。

e.餐馆酒楼的猪肉及其制品由食品药品监督管理局来管理。

f.如出现类似“瘦肉精”的食品安全犯罪，由公安部门查处。

机构重组后：

a.原农业部负责农产品质量监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入原农业部。生猪的养殖环节的饲料安全、添加剂安全、屠宰前检疫、私屠乱宰的管理、注水等问题都由原农业部监管。农业的监管内容主要为在源头防范问题猪肉。

b.生猪屠宰后，无论进入生产、流通、餐饮任何一个环节，都由国家食品药品监督管理总局进行监管。

在国家市场监督管理总局成立后，食品安全的监管部门减少，各部门的监管职责更加明确，有利于食品安全的市场监管。

（2）食品卫生行政机关

卫生行政机关是依据宪法和行政组织法规定而设立的履行卫生行政职能的国家行政组织，是最主要的食品卫生行政执法主体，卫生行政机关主要是国家卫生健康委员会。

国家卫生健康委员会主要职责包括：组织拟订国民健康政策，拟订卫生健康事业发展法律法规草案、政策、规划，制定部门规章和标准并组织实施。协调推进深化医药卫生体制改革，研究提出深化医药卫生体制改革重大方针、政策、措施的建议。制定并组织落实疾病预防控制规划、国家免疫规划及严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施，制定检疫传染病和监测传染病目录。组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施，负责推进老年健康服务体系建设和医养结合工作等。

（3）法律法规授权的其他组织

现实生活中，法律法规授权的食品执法组织，主要是各级市场监督管理、卫生防疫机构等。例如，根据法律法规的授权，县级以上卫生防疫机构承担重要的食品卫生执法活动，依法享有独立的监督检查权、处罚权等，各级卫生防疫机构可以对食品生产经营场所实施卫生监督检查并处罚。

（4）联合执法主体

根据有关单行法律、法规规定，由市场监督管理部门会同其他部门，如疾控中心、海关等，共同进行食品行政执法时，这些部门、机关就成为联合执法主体，或者称为共同执法主体。

（二）食品行政执法监督

1.食品行政执法监督的概念

食品行政执法监督是指有权机关、社会团体和公民个人等，依法对食品行政机关及其执法人员的行政执法活动是否合法、合理进行监督的法律制度。

我国《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民。人民并不直接进行国家事务的管理，而是通过人民代表大会等形式和途径，授权国家机关或组织行使管理国家事务和社会事务的权力。因此，国家机关及其工作人员的行政活动必须依法而行，并且受到有关机关和广大人民群众的监督。食品行政执法是否公正、合理、合法，关系到食品法律法规的贯彻执行，关系到整个食品行业能否健康发展。对食品行政执法活动进行监督，是提高执法主体工作效率，克服官僚主义，防止腐败的有力武器，同时也是保护公民、法人和其他组织的合法权益，实行人民当家作主权利的重要保证。

2.食品行政执法监督的特征

监督主体的广泛性。广义上的执法监督是指全社会的监督，包括特定的国家权力机关、行政机关、司法机关等直接产生法律效力的监督，也包括社会团体和公民个人等不直接产生法律效力的民主监督。因此，享有监督权的监督主体相当广泛。

监督的对象是确定的。食品行政执法监督的对象是食品行政执法机关和执法人员。

监督的内容完整。法定监督主体对食品执法主体及执法人员行使职权、履行职责的一切执法活动都实行监督；对执法行为的合法性、合理性、公正性等也都进行监督。

3.食品行政执法监督的种类

权力机关的监督。国家权力机关的监督也称为代表机构的监督或立法监督。我国《宪法》规定国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

权力机关对食品行政机关的监督，属于全面性的监督，不仅监督食品行政行为是否合法，而且监督其工作是否有成效。监督的方式有听取和审议工作报告，审查和批准财政预决算，质询和询问，视察和检查，调查、受理申诉、控告和检举，罢免和撤职等。

司法机关的监督。司法机关的监督是指人民检察院和人民法院依法对食品行政行为实施的监督。人民检察院的监督主要是对食品行政机关的工作人员职务违法犯罪行为进行监督。人民法院的监督主要是通过对行政诉讼案件的审判，对食品行政机关的执法活动进行监督。

食品行政机关的监督。食品行政机关的监督是指食品行政机关内部、上级行政机关对下级行政机关的监督。食品行政机关内部的监督是经常的、直接的监督。监督的方式包括：工作报告，调查和检查，审查和审批，考核，批评和处置等。

非国家监督。上述三种情况下的监督一般称为国家监督。非国家监督包括执政党的监督，社会团体和组织的监督，社会舆论的监督，公民个人的监督等。

4.食品行政执法监督的内容

食品行政执法监督的内容主要有以下两个方面：一是对实施《宪法》、法律和行政法规等情况进行监督，监督主体对各级食品行政执法机关的执法活动是否合法、适当进行监督；二是对执法人员的执法活动等情况进行监督，监督主体对食品行政执法人员在执法过程中，是否行政失职、行政越权和滥用职权等进行监督。

思考题

1.请概述《食品安全法》的主要内容。

2.请简述《农产品质量法》的主要内容和意义。

3.请简述我国行政执法监督的种类和内容。