甲午战争的惨败使得洋务运动遭受重创，洋务运动虽然迈出了中国发展资本主义的步子，但没能挽回清朝的颓势。光绪二十六年（1900）庚子事变爆发，八国联军入侵北京，慈禧太后携光绪皇帝仓皇西逃，最后以与列强签订丧权辱国的《辛丑条约》而告终。面对“库储一空如洗”的财政、风雨飘摇的政治局势，加上列强不断给清廷施加压力，即使是以慈禧为首的保守派也开始意识到自救的迫切性和重要性。
于是，光绪二十七年（1901）一月，慈禧太后以光绪皇帝的名义颁布上谕，命督抚以上大臣就朝章国政、吏治民生、学校科举、军制财政等问题详细议奏。四月，成立了以庆亲王奕劻为首的“督办政务处”，并任命李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞（后又增加袁世凯）为参予政务大臣，总揽一切新政事宜，正式揭开了为期十年的清末新政的序幕。[7]
从总体上来看，清末新政是一场自上而下的资本主义性质的改革，试图较大程度改革旧的封建体制，改革范围涉及政治、教育、经济、军事乃至社会生活的各个方面。在政治方面体现为改革君主专制制度，于光绪三十四年（1908）颁布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》，公布了由宪政编查馆起草的《钦定宪法大纲》《选举法要领》《议院法要领》等法案，并拟定了《逐年筹备事宜清单》，使预备立宪有了一个可操作的时间表。在军事方面，主要表现为建立新军事制度、编练新军。在开启新政的当年，清廷下谕“著各省将军督抚，将原有各营，严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅”，并强调“朝廷振兴戎政在此一举”[8]。由于以文职官员为主的兵部无法承担统一全国新式陆军编练的任务，于是清政府在光绪二十九年（1903）设立了中国第一个具有现代化意义的全国军事领导机构——练兵处，任命庆亲王奕劻为总理练兵大臣，袁世凯为会办练兵大臣，并派铁良襄同办理，[9]还拟定了十分详尽的练兵处分设司科管理章程，以使正在组建中的新军编制、训练和武器装备方面有章可循，做到整齐划一（图2-4）。
图2-4 在天津小站练兵的新军
在教育方面，清末新政继承了维新派改革文教的主张，提出“非变通文武两科不能兴学”，先后颁布《钦定学堂章程》和《重订学堂章程》，改各省城书院为大学堂，府州为中学堂，县为小学堂，并设蒙养院，同时创立师范学堂和各类实业学堂等专业教育，明确指出“家庭教育、蒙养院、初等小学堂，意在使全国之民，无论贫富贵贱，皆能淑性知礼，化为良善。高等小学堂、普通中学堂，意在使入此学者，通晓四民皆应知之要端，仕进者有进学之阶梯，改业者有谋生之智能。高等学堂、大学堂，意在讲求国政民事、各种专门之学，为国家储养任用之人才。通儒院，意在研究专门精深之义蕴，俾能自悟新理，自创新法，为全国学业力求进步之方，并设立中国旧学专门，为保存古学古书之地。实业学堂，意在使全国人民具有各种谋生之才智技艺，以为富国富民之本。译学馆，意在通晓各国语文，俾能自读外国之书，一以储交涉之才，一以备各学校教习各国语文之选，免致永远仰给外国教师。进士馆，意在使已经得第入官者，通知各种实学大要，以应济时急需。师范学堂，意在使全国中小学堂，各有师资”[10]，形成了一套类型齐备的近代学制体系，并于光绪三十一年（1905）诏准“立停科举以广学校”，正式结束了在中国延续1300多年的科举制度，又下谕设立专门管理全国学堂事务的机构——学部，要求各省筹集经费选派学生出洋留学，从而在全国出现了废除科举、兴办新式学堂、广派留学生的潮流，培养出了一个新型知识分子群体。他们初步具备适应时代发展要求的思想和能力，并在日后中国的社会转型和近代化进程中发挥了重要作用。(www.xing528.com)
在经济方面，清政府意识到洋务运动时期注重“各省设局厂，或官督商办，或官商合办，每因章程未善，不免有牵掣抑勒等弊，以致群情疑阻”[11]，未能带动民间投资热潮，因而难以获得持续有力的后劲。为摆脱财政困难的局面，清末新政时期清政府推行了一系列扶植和奖励私人资本的新政策，并开始着手构建自由的市场经济制度，使当时经济获得了较高程度的自由发展。
为实行工商改革，光绪二十九年（1903）清政府成立了统辖全国工商实业的最高机构——商部，该部在中央各部中仅次于外务部，位列第二。光绪三十二年（1906）工部并入，改为农工商部，“成为掌管全国农工商政和农工商各项公司、局、厂等事的最高行政机关”，职能范围包括管理全国的农工商政暨水产、河务、森林、河防、水利及商标专利、权衡度量等各项事宜，并综合管理各省直农工商政、河道各官及农工商各公司、学堂、局厂（图2-5）。[12]商部成立后，为正式确认私人投资兴办企业的合法性，清政府逐步制定并颁行一系列经济法规，如《钦定大清商法》《公司律》《公司试办章程》《公司注册章程》《商标注册暂行章程》《破产律》等。同时，为扶持和激励民族工商业的发展，清政府又实行了一系列优惠政策和奖励机制，按投资数额多少与贡献大小而分别授予不同等级的勋号和官阶品衔，凡投资2000万元以上者可封一等子爵、一品顶戴及双龙金牌，1000万元以上者可封男爵，10万至30万元者分别授三、四、五品衔，而中兴名臣曾国藩、李鸿章也不过受封为侯爵、伯爵，可谓“一扫数千年贱商之陋习，斯诚稀世之创举”[13]（图2-6）。另外还颁布了《奖励华商公司章程》《奖给商勋章程》及《华商办理农工商实业爵赏章程》等制度，逐步降低了对个人奖励的条件，使得工商奖励逐步走向规范化。这些政策的效果显著，使得“民之投资于实业者若鹜”。光绪二十九年（1903）至三十四年（1908）间，全国新设工厂201家，投资合计达4581万元，其中商办资本超过75%，年均设厂数为洋务运动三十年间的20多倍，投资额为5.7倍，投资范围也从原来的缫丝、棉纺、火柴等行业，扩展到烟草、肥皂、电灯、玻璃、锅炉、铅笔、化工等行业。另一方面，由于政府给机器工业提供了减税、专利等优惠条件，这一时期设立的企业虽然总体机器水平较低，大多采用半机械化的操作方式，一些关键程序仍需手工操作，但以使用原动力机械为标准，这些企业大都具有近代化性质，特别是在纺织、面粉等行业中出现了大规模的机器生产，实现了民族资本主义前所未有的大发展。
图2-5 农工商部颁发的开矿执照
图2-6 农工商部制二等奖章
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