行政复议决定不服怎么办？行政诉讼详解

1. 概 念

行政诉讼是解决行政争议的重要法律制度。所谓行政争议，是指行政机关和法律法规授权的组织因行使行政职权而与另一方发生的争议。行政争议有内部行政争议和外部行政争议之分。行政诉讼与行政复议是我国解决外部行政争议的两种主要法律制度。

在我国，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织做出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并做出裁决的制度。

2. 行政诉讼的特点

① 行政诉讼的被告一方是国家行政机关（及其工作人员）。行政案件是当事人控告政府机关（及其工作人员）的案件。行政诉讼是因行政机关和行政机关工作人员的具体行为侵犯相对人合法权益有争议而发生的诉讼活动。行政机关只能处于被告地位。

② 行政诉讼的原告只能是相对人，即公民、法人或者其他组织。因为行政机关拥有国家赋予的行政管理权，可以依职权作单方面的意思表示，无须跟管理相对人商量。而管理相对人则有义务接受这种单方面的意思表示，若不愿意接受，可以向人民法院起诉，求助于法院拒绝这种意思表示。

③ 行政诉讼中，当事人争议的具体行为不因原告的起诉而停止执行，即诉讼期间不停止具体行政行为的执行。这是由行政管理的效率性、连续性、强制性决定的。

④ 被告负有举证责任。被告在诉讼中对争议事项有责任提供证明，如果不能提供足够的证据，则要承担败诉的风险。在行政诉讼过程中，被告不得向原告和证人收集证据。

⑤ 行政诉讼不适用调解。因为行政管理中，行政机关代表着社会公共利益，行使国家赋予的权利，这种权利只能依法执行，不能自由处分，否则就是滥用国家权力，损害公共利益。

3. 适用情况

建设工程领域出现的行政诉讼有三种适用情况：

① 当事人对建设行政主管部门等机关做出的行政处罚不服，向人民法院起诉，被告是做出行政处罚的机关。

② 当事人对建设行政主管部门等机关拒绝颁发许可证、资质证书和营业执照的不作为行为不服，向人民法院起诉，被告是不作为的行政机关。

③ 事人申请复议后，对复议机关做出的行政复议决定不服，向人民法院起诉。复议机关维持原行政处罚的，做出行政处罚的机关是被告；复议机关变更原行政处罚决定的，复议机关是被告。

4. 行政诉讼的受理范围

（1）予以受理的行政案件

① 对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。

② 对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。

③ 认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。

④ 认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。

⑤ 申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。

⑥ 认为行政机关没有依法发给抚恤金的。

⑦ 认为行政机关违法要求履行义务的。

⑧ 认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

（2）不予受理的行政案件

人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

① 国防、外交等国家行为。

② 行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。

③ 行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。

④ 法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

5. 行政诉讼程序

行政诉讼程序是国家审判机关为解决行政争议，运用司法程序而依法实施的整个诉讼行为及其程序。它包括第一审程序、第二审程序和审判监督程序。但并非每个案件都必须全部经过这三个程序。

（1）第一审程序

第一审程序是从人民法院裁定受理到做出第一审判决的诉讼程序，是其他诉讼程序的基础和必经阶段，分为起诉、受理、审理和判决四个步骤。

① 起诉。行政诉讼的起诉是指公民、法人及其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，向人民法院提出诉讼请求，要求人民法院行使国家审判权，对具体行政行为进行审查，以保护自己合法权益的一种法律行为。

a. 起诉的条件。根据《行政诉讼法》第四十一条的规定，起诉应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

b. 起诉期限。根据《行政诉讼法》和《〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）的规定，起诉的期限有以下几种情况：

公民、法人或其他组织不服行政机关的具体行政行为而直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起3 个月内提起行政诉讼。法律另有规定的除外。

公民、法人或其他组织不服行政机关的具体行政行为而向复议机关申请行政复议，对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15 日内向人民法院提起行政诉讼。复议机关逾期不做决定的，公民、法人或者其他组织可以在复议期满之日起15 日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60 日内不履行的，公民、法人或其他组织可以在期满之日起3 个月内提起行政诉讼。

行政机关做出具体行政行为包括复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2 年。

公民、法人或者其他组织不知道行政机关做出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。但是，对涉及不动产的具体行政行为从做出之日起超过20 年，对其他具体行政行为从做出之日起超过5 年提起诉讼的，人民法院不予受理。

② 受理。人民法院经审查认为符合起诉条件的，应当在7 日内立案受理。经审查不符合起诉条件的，在法定期限内裁定不予受理。对起诉审查的内容包括：法定条件、法定起诉程序、法定起诉期限、是否重复起诉等。

③ 审理。人民法院审理的主要内容是对具体行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政案件，不适用调解。法院决定立案依法组织合议庭开庭审理。除涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密及法律另有规定的外，都应公开审理。对一审法院判决不服的，自一审判决书送达之日起15 日内提出上诉；对一审裁定不服的，自一审裁定书送达之日起10 日内提出上诉。

合议庭由审判员组成，或者由审判员、陪审员组成。合议庭成员应当是3 人以上的单数。开庭审理分为：审理开始阶段、法庭调查阶段、法庭辩论阶段、合议庭评议阶段和判决裁定阶段。

评议采用不公开形式，实行少数服从多数，并制成笔录，对评议中的不同意见应当记录在案，所有合议庭成员都应当在笔录上签名。对重大疑难案件，可提请院长交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭必须执行。

④ 判决。合议庭评议后，可以当庭宣判，也可以定期宣判。根据规定，人民法院应当在立案之日起三个月内做出一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

一审法院经过审理，据不同情况，分别做出的判决：

a. 具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持。

b. 具体行政行为有下列情形的，判决撤销或部分撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。

因被诉具体行政行为适用法律、法规错误而判决撤销，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：判决被告重新做出具体行政行为；责令被诉行政机关采取相应的被救措施；向被告和有关机关提出司法建议；发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。

c. 被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

d. 行政处罚显失公正的，可以判决变更。

e. 人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以做出确认其合法或者有效的判决。

下列情形下，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：

a. 被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。

b. 被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。

c. 被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。

被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损失的，依法判决承担赔偿责任。

（2）第二审程序

第二审程序指上级人民法院根据当事人的上诉，对下级人民法院未发生法律效力的行政判决、裁定进行审理、裁判的程序。

① 上诉及受理。当事人上诉必须符合法定条件：

a. 上诉必须针对未生效的第一审判决、裁定，其中裁定只限于不予受理、驳回起诉和管辖异议的裁定。(www.xing528.com)

b. 上诉人和被上诉人必须是一审程序中的当事人。

c. 必须在法定上诉期内提出上诉。根据规定，不服判决的上诉期限为15 天，不服裁定的上诉期限为10 天。

d. 上诉方式必须合法。即当事人必须以书面方式提起上诉。

e. 上诉必须向原审法院的上一级法院提起。二审案件无所谓的管辖问题，而是由人民法院的审判级别决定。

② 上诉案件的审理。二审法院审理上诉案件，除法律有特别规定外，均适用第一审程序。第二审人民法院审理上诉案件，应当自收到上诉状之日起2 个月内做出终审判决。根据不同情况，做出的判决有：判决驳回上诉，维持原判；依法改判；发回重审。

（3）审判监督程序

审判监督程序，是指人民法院发现已经发生法律效力的判决，裁定违反法律、法规规定，依法对案件再次进行审理的程序，也称再审程序。

① 审判监督程序的提起。

a. 提起审判监督程序的条件。

提起审判监督程序的对象，即人民法院的判决、裁定，必须已经发生法律效力。

提起审判监督程序必须具有法定理由，即人民法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误。

根据《若干问题的解释》的规定，有下列情形之一的，属于判决、裁定确有错误：原判决、裁定认定的事实主要证据不足；原判决、裁定适用法律、法规确有错误；违反法定程序，可能影响案件正确裁判；其他违反法律、法规的情形。

提起审判监督程序的主体，只能是具有审判监督权的法定机关，即人民法院和人民检察院。其具体权限是：

各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，有权提请审判委员会决定是否再审。

最高人民法院对地方各级人民法院、上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提起审判监督程序。

人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照法定程序提出抗诉。对于人民检察院的抗诉，人民法院必须予以再审。

《若干问题的解释》规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2 年内提出。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，也可以在2 年内申请再审。

b. 提起再审的程序。

各级人民法院院长对本院发生法律效力的判决、裁定提起审判监督程序，必须提交审判委员会讨论决定。

上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或指令下级人民法院再审。

除最高人民检察院可以依法对最高人民法院的生效判决、裁定提出抗诉外，只能由上级人民检察院依法对下级人民法院的生效判决、裁定向同级人民法院提出抗诉。

② 再审案件的审理。

a. 再审案件的审理程序。

再审案件的审理程序和裁判效力主要依据案件的原审来确定。人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院做出的，按照第一审程序审理，所做的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院做出的，按照第二审程序审理，所做的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所做的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。根据法律规定，凡原审人民法院审理再审案件，必须另行组成合议庭。

b. 再审案件中原判决、裁定的执行问题。

按照审判监督程序决定再审的案件，应当裁定中止原判决的执行，裁定由院长署名，加盖人民法院印章。上级人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审的，应当做出裁定，裁定应当写明中止原判决的执行；情况紧急的，可以将中止执行的裁定口头通知负责执行的人民法院或者做出生效判决、裁定的人民法院，但应当在口头通知后10 日内发出裁定书。

c. 对再审案件的处理。

人民法院经过对再审案件的审理，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，有两种处理办法：一是对生效判决、裁定的内容做出相应裁判。二是以裁定撤销生效判决或者裁定，发回做出生效判决、裁定的人民法院重新审判。

人民法院经过对再审案件的审理，发现生效裁判有下列情形之一的，应当裁定发回做出生效判决、裁定的人民法院重新审理：

● 审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的。

● 依法应当开庭审理而未经开庭即做出判决的。

● 未经合法传唤当事人而缺席判决的。

● 遗漏必须参加诉讼的当事人的。

● 对与本案有关的诉讼请求未予裁判的。

● 其他违反法定程序可能影响案件正确裁判的。

人民法院审理再审案件，对原审法院不予受理或者驳回起诉错误的，应当做如下处理：如果第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；如果第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。

d. 再审期限。

再审案件按照第一审程序审理的，须在3 个月内做出裁判。

再审案件按照第二审程序审理的，须在2 个月内做出裁判。

6. 行政诉讼的执行

（1）行政诉讼的执行的概念和特征

行政诉讼的执行，是指行政案件当事人逾期不履行人民法院生效的法律文书，人民法院和有关行政机关运用国家强制力，依法采取强制措施，促使当事人履行义务，从而使生效法律文书的内容得以实现的活动。其特征如下：

① 执行的主体既包括人民法院，也包括有行政强制执行权的行政机关。

② 执行申请人或被申请执行人有一方是行政机关。

③ 强制执行的依据是已生效的诉讼文书，包括行政判决书、行政裁定书，行政赔偿判决书和行政赔偿调解书。执行依据的不同是行政诉讼执行与非诉行政案件执行的主要区别。非诉行政案件执行的依据是行政机关的具体行政行为。

④ 强制执行的目的是实现已生效的诉讼文书所确定的义务。

（2）执行机关

执行机关指拥有行政诉讼执行权并主持执行过程的主体，包括人民法院和行政机关。但行政机关作为执行机关应满足两个条件：该行政机关必须具有法律、法规所赋予的强制执行权；人民法院判决维持被诉具体行政行为。

（3）执行根据

行政诉讼执行的根据，包括行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书。上述法律文书必须同时具备以下条件，才能作为执行根据。

① 据以执行的法律文书必须已经发生法律效力。

② 该法律文书必须具有可供执行的内容，通常包括物的给付，特定行为的执行和对人身的强制行为等。

③ 法律文书中可供执行的事项具体明确。

（4）执行措施

行政案件中的执行措施分为对行政机关的执行措施和对公民、法人或其他组织的执行措施两类。

① 对行政机关的执行措施。

a. 对应当归还的罚款或应当给付的赔偿金，通知银行从该机关的账户内划拨。

b. 在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50 至100 元的罚款。

c. 向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。

d. 拒不履行判决、裁定情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

② 对公民、法人或其他组织的执行措施。

在公民、法人或其他组织拒不履行义务时，人民法院可适用《民事诉讼法》及其司法解释中规定的执行措施。