科学发展观下的防洪减灾：人与自然和谐共处

人与水和谐共处的时代现在尚属起步阶段，建设人水和谐的生存发展环境将是一个漫长艰难的过程，必须尽早、尽快地启动和推进，愈晚则可能付出的代价愈大。对于防洪减灾这一艰巨任务，今后必须围绕“以人为本，人与洪水和谐共处”这个核心问题，对这一时期防洪减灾的基本规律、人与洪水和谐共处的具体要求和对策措施，积极开展全面探索和深入研究，及时提出既有科学依据又切实可行的实施方案，供决策者参考。这一课题是一项多学科、多层次、高度综合的系统工程，需要得到国家的大力支持、广大水利科技工作者的广泛参与，才能逐步取得成果。为此，提出几点基本认识：

（1）按科学发展观，全面理解“河流回归自然”和“人与洪水和谐共处”。“以人为本”是科学发展观的出发点和最终归宿。“以人为本”具有两重含义：一是人的一切活动目的是为了人的生存和发展；二是人与自然的关系，人始终处于主导、主动地位，自然环境处于被动和被胁迫地位。河流在自然环境中具有独特的重要地位，它同样具有产生、发展、萎缩、衰老和死亡的过程。在河流生命的变化过程中，有自然环境自身演变规律的作用，这种作用具有长周期和缓慢变化的特点；另一个极其重要的作用就是人类活动，这种作用在短周期内可以使河流发生急剧变化，使河流快速演变，加速河流的死亡过程。河流具有极其复杂的多种功能，在不同变化时期，具有不同的功能，河流的原始自然功能保持越多，河流的“健康”状况越好。在人类生存和发展的各个不同阶段，都对河流的部分功能进行干预和改造，对人而言是不可避免和必须的，但河流的一些基本功能，如河川径流宣泄能力、造床作用、地表水与地下水的交换过程、河道内（包括河口地区）重要生态系统的维持等必须保持，一旦这些作用消失，河流也就死亡了。因此，当代提倡河流“回归自然”，绝不可能完全停止人对河流的一切干预行为，拆除闸坝堤防，使河流重新恢复到原始自然状态，但人类活动必须得到约束控制，保持河流生存必须的基本功能。人类开发利用河流水资源，进行防洪减灾建设，必须在保持河流基本功能的前提下进行，适可而止。对河流必须保持的基本功能的正确判断标准和基本功能的量化是一项重大的科学技术研究课题，应积极推进，并尽快取得成果；对人类干预河流演变的各种措施，如河道闸坝水库和堤防建设，以及整治河道的各种措施的积极作用和负面效应全面反思，总结经验教训，进一步明确对人类干预河流行为的限制标准和方式。

（2）发挥人的主观能动性，正确安排人与洪水和谐共处必须具备的各种条件。人与洪水和谐共处，并不是从今以后人对洪水无所作为，任其自由宣泄和摆动，或者使河流逐步恢复到原始自然状态，而是要充分发挥人的主观能动性，主动采取措施，创造条件，既要保护人类生存和发展空间达到一定的安全保证程度；又要科学合理地安排洪水（包括河泥沙）的宣泄出路和滞蓄场所。这种“出路”和“场所”的空间必须具备必要的回旋余地，并在特定条件下允许洪水短暂淹没人类已取得的生存和发展空间，并迅速恢复到原有状态。这就是说，要达到人与洪水和谐共处，人与洪水都要受到一定的约束和限制。做到人类可以防御常遇和较大的洪水灾害，尽可能保障人民生命财产的安全；在特大洪水和非常情况下，又有能力承受难以避免的部分洪水灾害损失，承担必要的洪水灾害风险；河流虽然受到人为的部分约束，但仍具备必要的生存空间和变动的回旋余地，做到尽量减少对人类突发的、破坏性极强的毁灭性灾害的发生。(www.xing528.com)

（3）正确把握防洪减灾工程措施与非工程措施的内涵和核心。新时期防洪减灾的基本措施仍是工程措施与非工程措施的科学结合。防洪减灾工程措施实质上是约束和限制江河自然生存和发展空间的行为和手段，是开拓和保护人的生存和发展空间的主要方法，必须达到一定的防洪标准，必须保质保量和运用灵活；防洪减灾非工程措施实质上是约束和限制人的各种过度侵占洪水生存发展空间的不良行为的手段，其作用有两方面：一是及时掌握水情、工情、灾情，为及时调度运用各类工程设施创造条件，提出各种水情下调度运用的方案和实施办法；另一方面是研究分析各种类型洪水在不同工程措施情况下，防洪保护区和各河段行洪河道、蓄滞洪区的洪水风险，及其化解风险的各种对策和措施，限制造成人为灾害的各种不良行为。为此，必须建立完善水情预报、工情灾情监测调查和评估体系，建立完善的相应的法规政策及其实施办法，使人的各种违背防洪减灾基本规律，设置各种行洪障碍和无序乱占乱用行蓄洪河湖洲滩的错误行为得到有效约束和控制。

（4）正确认识洪水产生机理和洪灾属性的变化，逐步实现防洪减灾工作从建设各种设施为中心，向全面洪水管理为中心的转变。洪水产流、汇流、河道洪水演进的条件和洪水灾害的属性，在当代已经发生了重大变化。在全球温室效应不断加强、地表水文下垫面迅速变化的背景下，暴雨的时空分布、强度都产生了变化，改变了洪水径流的产流、汇流的自然规律。在我国东部人口稠密、经济发达地区，主要江河由于上中游闸坝水库大量增加，洪水径流过程经过调控，河流中下游大洪水减少，中小洪水增多，造床流量减小，平槽泄洪减小，泄洪排沙能力下降，河道呈现萎缩，加上河道整治设施、跨河桥梁、岸线开发利用等迅速增加，河道洪水演进规律都不断变化，对防洪减灾产生了不利影响；由于河流上中游（或河道一侧）防洪能力的提高，使下游河道（或河道的另一侧）洪灾风险增加，原有防洪标准降低。这些因素都使洪水灾害的自然属性发生变化，特别值得关注的是，主要江河在规划中都安排了一些对付大洪水或特大洪水的分蓄洪区或临时分洪道，这些设施的启用都可减轻相邻防洪保护区洪水灾害，但当地居民则会遭受洪灾损失和承担巨大的洪灾风险。因此，当代洪水灾害，特别是主要江河下游冲积平原的局部洪水灾害，不属于纯自然灾害，已向社会性转化。防洪减灾建设已不是局部河段或地区的责任，而逐步变成全流域全社会的责任，防洪减灾的社会公益性日益增强。建立健全全面的洪水管理已成为当代防洪减灾的基本措施，为此，在继续完善防洪工程体系和水情、灾情、工情监测系统的基础上，要进一步完善洪水风险管理，防汛统一指挥调度，灾后救济、灾区恢复重建和灾害损失公平合理负担的保障体系，这些工作应当成为当代防洪减灾工作的重点。更为重要的是改进国家投入机制，提高其公益属性；同时应设立防洪减灾的常年基金，增加管理费用的投入，改变过去那种“大灾之后才能大治”的被动局面。