黄箱补贴政策解析

黄箱措施是指政府对农产品的直接价格干预和补贴，包括对种子、肥料、灌溉行业投入品的补贴，对农产品营销贷款的补贴等，通常采用综合支持量^[5]（AMS）衡量黄箱补贴的大小。1996～1998年我国的黄箱政策支出平均为290.43亿元，主要采用两种方式：①价格支持措施，即对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购；由于1996～1998年实行的粮棉保护价均低于国际参考价，计算出来的小麦、大米和棉花等特定产品综合支持量均为负数，处于负保护；只有玉米的保护价高于国际参考价，是正保护，3年平均保护水平为9.35亿元，只相当于玉米产值的0.7%，没有超过8.5%的微量允许标准；②农业生产资料价差补贴，主要包括化肥、农药、农业用电价、农业用塑料薄膜等差价补贴，1996～1998年平均补贴281.08亿元。

在加入WTO谈判中，我国基期特定农产品AMS年均为-252亿元，基期综合支持量为零^[6]，从而我国对《农业协议》规定的黄箱措施中的综合支持量最终约束承诺水平为零，但争取到“对非特定农产品支持援用相关年份中国农业生产总值8.5%的微量免除水平”，基期我国实际上只用了1.23%（表16.3）。可见，我国对微量允许标准内的黄箱支持利用得很不充分，对特定产品的支持力度更低，而蓝箱补贴尚未采用。

表16.3　1996～1998年基期我国黄箱补贴状况　单位：亿元

注　引自：产业政策与法规司.农业补贴比较研究.http://www.yybio.com/longye/5.doc［2008-3-4］.

从目前看，不论发达国家还是发展中国家均能遵守WTO农业规则的硬约束，同时各国也都尽量保留和利用黄箱政策，仅加拿大超额消减了黄箱支持义务。2002年以来，我国对粮棉油价格的补贴大致在农业总产值的2%以内（表16.4），而印度使用非特定产品支持一直保持在国内农业总产值的7.5%，在微量允许标准内尚留有较大的黄箱支持空间。但是，因财力有限，目前黄箱补贴的约束主要来自资金不足，而非WTO规则的限制，同理，也无暇顾及蓝箱补贴。

表16.4　粮棉油价格补贴与农业总产值

续表(www.xing528.com)

注　引自：中国统计局.中国统计年鉴2007.北京：中国统计出版社，2008.

从国际经验看，自WTO组织成立以来，主要国家对农业的支持不仅没有减少反而增加。按照《农业协定》规定，各成员国相应调整农业价格与收入支持政策，由侧重于农产品价格支持与市场干预，转向对农民进行直接收入补贴，通过农业结构调整、资源储备以及区域发展来建立与生产不挂钩的收入支持体系，由此减少政府预算压力，改善农产品市场扭曲状况。

我国主要通过支付给农产品流通企业来实现对农民的间接补贴，这种做法与WTO规则相悖。2003年下半年开始，国家和地方政府采取增加农业投入和“三补一减”等鼓励种粮举措，即种粮补贴、良种补贴、农机具购置补贴和减免农业税；2006年以柴油配套调价为契机，综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素后，国家又出台了对种粮农民的农业生产资料增支综合直接补贴政策，对生产环节进行补贴，即对农民进行直补，近年来补贴力度逐步加大（表16.5），直补政策属于“绿箱”政策，符合WTO农业支持政策的调整趋势。

从政策功能看，上述四项直接补贴政策兼顾了生产、市场和农民收入等多种政策目标的要求。粮食直接补贴、农资增支直补作为综合性收入补贴政策，重点着眼于对种粮农民进行收入补偿，促进农民增收；其中，粮食直接补贴把原有对购销环节的间接补贴转变为对农民的直接补贴，目的是减轻农产品价格波动对种粮农民收入的影响。农资增支综合直补用于弥补农民因农资价格上涨而增加的支出，稳定种粮成本。两者分别从产出品价格和投入品价格角度保障种粮农民的收入，从制度上为构建农民收入安全网、缩小农业与其他产业的收入差距奠定基础。

表16.5　加入WTO以来农业直接补贴状况　单位：亿元

良种补贴和农机具购置补贴则是针对我国入世后粮食标准化生产程度低、品质差等问题而出台的提高粮食产业竞争力的生产性专项补贴政策。其中，良种补贴主要着眼于引导农民采用新品种和新技术，提高粮食品质和产量；农机具购置补贴主要是鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械，提高粮食生产的物质装备水平和加快机械化进程。这些专项补贴政策为市场经济条件下政府引导农户生产行为提供了重要政策手段。

借鉴发达国家较为成熟的直补经验，建立符合WTO农业协议的补贴方式，用好WTO规则，加强国内支持是今后农业补贴政策的方向。据经合组织测算，发达国家的价格政策的补贴效率仅仅为25%，即补贴1元钱，农民得到的只有0.25元。据财政部的测算，我国的补贴效率还不到25%，只有14%，即补贴1元钱，农民只能得到0.14元^[7]。因此，尽管今后价格支持在总量上有一定的调控空间，但在支持结构及补贴目标上仍需作较大的改革，需大力提高农产品价格支持效率，保护农民利益。