粮食最低收购价：成效与问题解析

粮食市场化是发展社会主义市场经济，完善市场经济体制改革的客观要求。我国加入WTO后，政府加快了粮食市场化的进程，2004年5月国务院颁布了《粮食流通管理条例》（国务院令第407号），条例中第二十八条规定，“当粮食供求关系发生重大变化时，为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。” 当年中央公布了对部分粮食品种实行最低收购价政策，至此保护价收购政策正式退出了历史舞台。

最低收购价是在全面放开粮食市场、价格和粮食市场化改革的前提下，引导农民种好粮，发挥价格的导向作用，用市场手段配置农业资源的要求下出台的。粮食最低收购价政策的执行有4个条件：①当市场价格低于最低收购价时，粮食最低收购价预案才启动，其他时段处于休眠状态；②政策执行主体是中储粮总公司和其委托的公司，当市场价格低于最低收购价时，必须按照最低收购价收购粮食，而其他粮食企业可以按照市场价格自行收购；③粮食最低收购价政策只限于规定品种的重点主产区，如早籼稻是湖南、湖北、江西、安徽4个省，中晚稻和粳稻是湖南、湖北、江西、安徽、四川、吉林、黑龙江7个省，2008年新增加辽宁省；小麦是河北、河南、山东、湖北、安徽、江苏6个省，在范围之外的粮食价格完全由市场决定，不执行最低收购价政策；④最低收购价政策是根据粮食收获季节和农民售粮习惯规定在一定的时间期限内实施，农民超出期限则按市场供求关系自主决定价格。由此可见，最低收购价政策是建立在放开收购价格、收购主体多元化、收购市场充分竞争的市场机制基础上。

2004年由于市场价格高于最低收购价，最低收购价政策的执行预案没有启动。2005年、2006年，国家先后启动稻谷和小麦最低收购价预案。2005年国有粮食企业收购粮食2299亿斤（贸易粮），其中按最低收购价收购的稻谷为238亿斤；2006年前三季度，国有粮食企业收购粮食1818亿斤，占全社会粮食收购量的60%以上。2007年新小麦上市后，市场价格下降，在6个小麦主产区启动了小麦最低收购价执行预案；但主产区早籼稻、中晚籼稻市场价格一直高于最低收购价水平，没有启动籼稻最低收购价执行预案。2008年面对国际粮价的飙升，国家在2月和3月两次提高粮食最低收购价格，并将粳稻最低收购价执行范围由黑龙江、吉林扩大到辽宁3个省（表15.5）。

表15.5　粮食主产区最低收购价　单位：元/斤

注　1.执行预案的小麦主产区为河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北6省。
2.早稻主产区为湖南、湖北、江西、安徽4个省。
3.中晚稻（包括中晚籼稻和粳稻）主产区为吉林、黑龙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川7省。

几年的实践表明，粮食最低收购价是一种引导性和保护性价格，正常情况下粮食收购价格仍由市场形成。它一方面促进了粮食生产，2004年粮食最低收购价政策出台当年，粮食总产量由2003年的43069.5万t增加到2004年的46946.9万t，2005年达到48402.2万t，2006年增高到49746.2万t。另一方面最低收购价的存在，使粮价并未因粮食持续增产而下跌，2006年最低收购价高出市场价格近0.10元/斤，主产区粮农收入增幅比较明显。此外，还增强了国家对粮食市场的调控手段，收购的粮食归中央管理，具有粮食储备性质，对确保国家粮食安全战略、改善粮食宏观调控、稳定粮食生产、保护农民种粮积极性起到了明显成效。

粮食价格一头关系到粮农的切身利益，另一头关系到消费者的承受能力，可谓“谷贱伤农，米贵伤民”。我国政府调控粮食市场的目标是使市场粮价稳定在一个合理的水平上，既不大涨，也不大落。2006年应对粮价飙升，国家先后4次抛售按最低价收购的“临时储备粮”，引导和稳定了市场。(www.xing528.com)

粮食最低收购价政策在取得良好效果的同时，也出现一些问题^[1]，表现在：

（1）最低收购价难下降。粮食最低收购价的本质是国家补贴粮价给农民，世界各国对农业进行扶持的做法有一个共同点，即补贴额依市场价格而变化，并非常量。经过4年最低收购价的鼓励性生产，我国粮食生产消费缺口已经大大减少，粮食市场价格应随供求关系而变化。但由于福利政策的不可逆性，粮食最低收购价只能维持或提高，这与政策制定的初衷并不完全符合。

（2）市场机制作用受限。粮食作为商品应当受市场机制作用的影响，但最低收购价政策实质是行政干预，有违市场经济规律。2006年粮食增产，市场价格低于最低收购价，最终导致当年绝大多数粮食进入中储粮及其委托企业的粮库。最低收购价排斥了市场机制的作用，其托市价格紊乱了市场调节功能。在某种意义上，最低收购价成为主产省粮食市场的最终决定价格。

（3）财政负担逐渐加重。实行粮食最低收购价政策的所有相关财政成本均由中央政府承担。由于最低收购价水平没有随粮食增产而下调，中储粮总公司收购了大量粮食后，面临库存大量积压甚至霉变损失以及顺价销售的困难。据估算，在2005年、2006年两年政策执行中，中央财政为之承担近百亿元人民币的保管费用和利息补贴，而且还面临销售时的差价亏损及其他费用的风险。各地财政也可能因此形成新一轮亏损挂账，重现1998年按保护价敞开收购后发生的巨额财政亏损的局面（余新奇，2005年）。

（4）市场垄断仍未打破。在粮食最低收购价实施过程中，中央储备粮管理总公司及其他地方储备粮公司依法成为执行最低收购价的主体。在托市收购过程中，由于最低收购价高于市场价格，中储粮总公司将当年生产的大部分粮食纳入自己的粮库，形成了实质上的市场垄断和不公平竞争，不利于多元化市场主体的培育和发展。

美国著名经济学家肯尼迪·阿罗在研究政府行为与市场关系时指出，政府干预市场的结果只能是资源低效配置，经济的发展程度与政府的干预力度呈反比，由于政策失灵带来的社会和经济负面效应往往比市场失灵更为严重。任何人为提高粮食收购价的做法都违背市场经济的基本法则，在20世纪末与21世纪初的8年里所表现的是巨额亏损，并调高了粮农的心理预期。

我国是农业人口占绝大多数、农业为弱势产业的大国，对农产品实施价格保护必须有强大的补贴作为后盾，而这一点又恰好是各级政府的软肋。