《中华人民共和国水法》及相关政策解读与分析

《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）是规范水资源的开发利用、保护和管理、调整各类水事关系的基本法律。1988年首次颁布了《水法》，2002年对《水法》进行了修订。与《水法》配套的国务院行政法规主要有《取水许可和水资源费征收管理办法》、《水利产业政策》、《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》等；相关的部规章和规范性文件则包括《取水许可管理办法》、《水量分配暂行办法》、《水利工程价格管理办法》、《水功能区管理办法》、《建设项目水资源论证管理办法》、《中国节水技术政策大纲》等；相关的地方性法规主要包括省级人大及其常委会或者人民政府发布的《水法》实施办法、取水许可及水资源费征收管理制度实施办法等。此外，为了贯彻实施有关的法律法规中规定的政策，水利部等有关部门也颁布了许多起指导作用的规范性文件。

根据《水法》的规定，我国水资源管理政策的基本目标是“合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”。

《水法》及相关的法律法规、规章、规范性文件对水资源的开发利用、管理与保护做出了以下主要规定：

（1）水资源的所有权与水资源管理体制。《水法》规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。

《水法》还规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”，同时，赋予流域管理机构在其管辖的流域内行使一定的监督管理权。

（2）水资源规划。《水法》专设一章，明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。水资源的流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。

（3）水资源分配和取水许可制度。《水法》规定，“国务院发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配”；规定了跨行政区的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制度；并规定了取水许可制度、用水实行总量控制和定额管理相结合的制度等。国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理办法》、水利部颁布的部规章《水量分配暂行办法》、规范性文件《水权制度建设框架》、《关于水权转让的若干意见》等则为水量的分配和取水许可制度的实施提出了具体规定或指导意见。

水资源分配和取水许可制度，体现了我国水资源使用权分配的政策。其中：

1）水资源分配指对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额。按照有关规定，水量分配应当遵循公平和公正的原则，充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求，妥善处理上下游、左右岸的用水关系，协调地表水与地下水、河道内与河道外用水，统筹安排生活、生产、生态与环境用水，以水资源综合规划为基础；并以省、自治区、直辖市人民政府公布的行业用水定额作为本行政区域实施水量分配的重要依据。

2）取水许可制度指各行政区域通过取水许可制度向直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人分配取水的权利。家庭生活等少量取水、为公众安全或者公共利益所必需的临时应急取水等例外情况不需要申请取水许可。取水许可应当首先保证城乡居民生活用水，并统筹兼顾农业、工业、生态与环境用水以及航运等需要。取水许可实行总量控制与定额管理相结合，即流域内批准取水的总耗水量不得超过流域的水资源可利用量，行政区域内批准取水的总水量不得超过流域机构或者上级主管部门下达的可供本行政区域取用的水量，并按照行业用水定额核定用水量，作为取水量审批的主要依据。建设项目需要取水的，申请人还应当提交建设项目水资源论证报告书。许可证有效期一般为5年，最长不超过10年。有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人要依照规定提出申请。连续停止取水满2年的，如果没有不可抗力或其他特殊原因，由原审批机关注销许可证。取水单位或者个人通过采用节水措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内可以有偿转让其节约的水资源。(www.xing528.com)

关于节约水资源的转让，目前尚没有出台具体的规定。完善取水许可证制度，探索建立水权市场，实行用水权有偿转让，逐步利用市场机制优化配置水资源，是当前经济体制改革的重要内容。

（4）水资源的有偿使用。按照《水法》的规定国家对水资源实行有偿使用制度，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，除了申请取水许可外，还应当缴纳水资源费，但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。在2006年以前，有关部门规定对农业生产取水缓征水资源费。在2006年国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理办法》中则明确规定，对超过省、自治区、直辖市规定的农业生产用水限额部分的水资源要缴纳水资源费，在限额以内的取水则不缴纳；农业生产取水的水资源费征收步骤和范围由省级人民政府决定。

《水法》规定，“用水实行计量收费和超定额累进加价制度”，使用水利工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费；并规定“供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定”。在2003年有关部委联合颁布的《水利工程供水价格管理办法》中则进一步规定水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式，区分不同情况实行政府指导价或政府定价；农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金；非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润。

（5）节约用水。《水法》规定，“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”，“单位和个人有节约用水的义务”。并规定“对落后的、耗水量高的工艺、产品和设备实行淘汰制度”，“建设项目节水设施与主体工程实行三同时制度”。

水利部2002年发布了《开展节水型社会建设试点工作指导意见》，提出要在全社会建立起节水的管理体制和运行机制，通过法律、经济、行政、技术、宣传等措施，在水资源开发利用的各个环节，实现对水资源的节约和保护，逐步杜绝用水的结构型、生产型、消费型浪费，使有限的水资源保障人民饮水安全，发挥更大的经济社会效益，创造优良的生态环境。

2005年国家五部委联合制订的《中国节水技术政策大纲》则重点阐明中国节水技术的选择原则、实施途径、发展方向、推动手段和鼓励政策，提出节约用水、高效用水是缓解水资源供需矛盾的根本途径。

（6）水资源保护。《水法》规定了饮用水水源保护区制度和地下水禁止开采区制度；特别针对水污染防治与水资源综合开发衔接不够的问题，规定由水行政主管部门会同环境保护行政主管部门、有关部门和有关地方人民政府划定水功能区，水行政主管部门应当根据水域的纳污能力向环境保护部门提出限制排污总量意见。

与《水法》相关的政策文件见附表22。