实现水权交易的途径

水权交易（转换）的实现途径为“三个层次”和“三个机制”。

1.三个层次

三个层次是指流域、区域和行业公共水权的转换，个体取水权的交易，短期水权（实时水权）的交易。

在水权制度建设实践中，这三个层次的水权转换都有体现。南水北调工程一定程度上具有跨流域水权转换性质；浙江省东阳—义乌水权转换、余姚—慈溪水权转换、绍兴—慈溪水权转换体现为区域公共水权的转换；宁夏、内蒙古水权转换体现为行业水权转换；石羊河、黑河农民水票交易体现为农民短期水权（实时水权）交易。

各地开展水权交易（转换）建设，既各具特色，又具有共同性，均取得了较好的成绩。浙江的区域公共水权转换，不仅丰富了我国水资源配置方式，从横向层面，以市场机制而非行政分配方式，满足了区域间水的资源需求，而且扩展了生态补偿的路径，改变了单一依靠行政命令为主的生态补偿路径；宁夏、内蒙古行业水权转化，有力地推动了节水型社会的形成，提高了水资源的利用效率和效益，拓宽了农业灌溉工程节水改造的投融资渠道，促进了区域经济社会的持续、快速发展，减轻了农民负担并增加了农民收入，形成各方受益的格局，极大地降低了改革成本，有力地推动了自治区水权制度的建设；石羊河、黑河流域的农民水票交易，构筑了推动农业高效用水的内在激励机制，提高了农民用水的自主性，维护了农民权益，促进了灌区可持续发展。由于水权交易（转换）各地都处于探索之中，仍存在以下应进一步研究和解决的问题：

（1）流域、区域、行业公共水权和短期水权的可转让性不明确。权利的可转让性既是权利是否完整的标志，也是权利能否发挥优化配置资源作用的关键。我国现有的法律法规，对于用水户的水资源使用权（取水权）的可转让性作了限制性规定。比如《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定”。对于流域、区域和行业公共水权的可转让性，仅在《农业用水转换管理实施办法》中对农业用水的转换作了规定，对其他行业用水和流域、区域用水的转换未作规定。对于短期水权的可转让性没有作出任何规定。因此，为了发挥水权转让在提高水资源利用效率和效益、推动流域和区域水市场的形成中的作用，必须明确流域、区域、行业公共水权及短期水权的可转让的法律属性。

（2）农民水权使用证和水票的法律性质不明确。农民水权使用证和水票是我国水权制度建设的创新举措。这两者和灌区取水许可证之间共同构筑了灌区水资源管理的新模式，为灌区管理提供了三大有利条件：一是通过灌区取水许可，使灌区内农民的取水以团体方式获得合法地位，建立了区域水量与灌区水量之间的衔接，有利于总量控制；二是通过农民水权使用证，使农民分配的水权有了形式化载体，建立了灌区水量与农民水权之间的桥梁，有利于夯实水权制度的基础；三是通过水票，使农民分配的水权有了实际量化的载体，并将水量分配与水费征收有机地联系起来，有利于灌区可持续发展和农民权益的维护。但存在着三者法律关系和法律性质的模糊和缺位。灌区取水许可证应是灌区内所有农民公共水权的法律文本；农民水权使用证应是农民作为灌区公共水权共有人的共有份额的证明；水票应是根据共有份额和实际来水情况，分配给每个农民的当年（季、月或轮）实际可用水量。灌区取水许可证作为共有公共水权，必须经全体共有人同意才可转换（交易），其交易是一种传统意义上、长期水权交易；农民水权使用证作为共有份额的证明，不具有权利属性的完整性，不能进行交易；水票是一种短期权利文本，是一种当年（季、月或轮）可用水量的权利凭证，其交易严格从法律意义上说，是一种当年（季、月或轮）实际可用水量的短期权利交易。现有法律法规均未对农民水权使用证和水票的法律性质作出规定。因此，为了合法地发挥农民水权使用证和水票在农业高效利用水资源的作用，有序地构筑灌区管理的新模式，有效地维护农民的合法权益，需要明确农民水权使用证和水票的性质。

2.三个机制(www.xing528.com)

三个机制是指交易安全机制、交易价格机制和纠纷处理机制。

随着社会经济的发展、社会分工的细化，“权利明晰”带来的高效利用资源的约束和激励作用更多体现为，通过市场交换将资源从低效率使用领域流向高效率使用领域的方式。市场机制要发挥优化资源配置的作用，必须建立在权利交易能实现的基础上，而交易成本的高低往往成为交易能否实现的主要因素。因此，在权利界定明确的基础上，降低交易成本、保障交易安全、解决交易纠纷是实现水资源高效利用的关键。但现行法律法规只是对水资源转让作了一些原则性规定，缺乏形成交易安全机制、交易价格机制和纠纷处理机制的制度平台。

（1）交易安全机制，应包括水权交易（转让）的分级分类管理制度、水权交易（转让）论证制度、水权交易（转让）的评价和审批制度。水权交易（转让）的分级分类管理制度是指水权交易（转让）应根据不同的权利主体、不同的权利属性、不同的权利功能，分级分类地设置相应的交易（转让）条件、程序和标准。水权交易（转让）论证制度是指在水权交易时，必须分析各类水权主体的节水潜力，水资源的供给、需求和缺水状况，水权转让的期限，从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构入手，论证水权转让的可行性和必要性；水权交易（转让）的评价和审批制度是指，依据水量分配方案，从保证水权交易（转让）的有序和安全入手，从保护第三方利益和确定水权转让的合理期限的角度，评价和审批水权交易（转让）的可行性。

（2）交易价格机制，应包括水权交易（转让）价格评估指南，水权交易（转让）价格监管制度和水权交易（转让）价格评估机构资质管理办法。水权交易（转让）价格评估指南是作为制定水权交易（转让）价格的依据，应科学、合理地反映水资源的价值。由于水权交易（转让）价格不同于水资源费，也不同于水利工程供水价格，体现的是资源稀缺性。加之交易涉及的内容和对象不同，如长期交易或短期交易、临时交易和永久交易、高保证率的水或低保证率的水交易、优质的水或劣质的水交易、稀缺的水或相对较丰富的水交易，必然导致交易价格各不相同。因此，水权交易（转换）价格评估指南应就评估价格的一些基本原则和基本要素作出原则性规定。在区域层次，水权交易价格需要考虑的因素为：区域水资源条件、区域水资源开发利用的成本，特别是买方所在区域的单方水开发利用成本；供水工程的投资。在个体取水权层次，水权交易价格应考虑的因素为：节水工程费用（包括建设费用、运行管理费用、更新改造费用、生态补偿费等）以及合理的利润。水权转让价格审批制度是指政府依据水权转让价格评估指南，从保证水权交易（转让）双方的合法利益、维护水权市场秩序、保护第三方利益出发，监督和审核水权交易（转让）价格的合理性。水权交易（转让）价格评估机构资质管理办法是指政府为加强对水权交易（转让）价格评估机构的管理，充分发挥第三方中介机构的作用，保证水权交易价格评估的客观、公平，降低水权交易价格的谈判成本，对水权交易（转让）中介机构的资质取得条件、程序、行为规范等进行管理。

（3）水权交易（转让）纠纷处理机制，包括水权交易（转让）纠纷的处理程序和办法，水权转让（交易）的示范合同。水权交易（转让）纠纷处理程序和办法是指，政府为有效解决水权交易（转让）中的纠纷，具体、明确、全面地对纠纷处理的申请、处理的程序、纠纷处理的救济等作出规定。水权交易（转让）示范合同是通过规范合同条款、明确当事人的权利义务，来减少因当事人欠缺合同法律知识而产生的各类纠纷。示范合同仅是当事人双方签约时的参考文件，对当事人无强制约束力，双方可以修改其条款形式和格式也可以增减条款。水权交易（转让）的示范合同应针对水权交易（转让）的特殊性，对水权交易（转让）的标的、期限、方式、公共责任、违约责任等作出规范性的规定。

通过这次实地水权调研深刻领会到，我国水权制度建设是一项根本性建设、综合性建设和长期性建设。加强我国水权制度建设必须同实现我国水资源可持续利用的历史任务紧密联系起来，必须明确提高水利部门的执政能力这个重点，必须落实到充分发挥市场的基础作用。上述创新举措和深刻启示，对于保证我国水权制度建设健康开展、富有成效起到了重要作用，对于今后进一步加强和完善我国水权制度建设，推进我国水资源管理理念和模式的改进也具有长远的指导意义。