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实现初始水权分配的方法优化方案

更新时间:2025-01-09 工作计划 版权反馈
【摘要】:初始水权分配的实现途径概括为三个层级、三个支撑和三个任务。首先,流域、区域公共水权初始配置是水资源所有权与使用权初始分离的首要和必经之路,是行业公共水权初始配置和个体取水权初始配置的前提和依据。农民用水户协会的主要职责是收缴水费和灌区维护费,负责灌区的管理和维护,没有真正履行共有水权代理人的职责。

初始水权分配的实现途径概括为三个层级、三个支撑和三个任务。

1.三个层级

初始水权分配的三个层级是指:第一层级,流域、区域公共水权和行业公共水权的初始配置,尤其是农业初始水权的固化;第二层级,初始水权分配为个体取水权初始配置;第三层级,初始水权分配为灌区农户用水权的初始配置。由于我国的水资源属于国家所有,并由国务院代表国家行使所有权,加之水资源具有自然资源和经济战略资源的双重属性。因此,三个层级之间的关系必然体现为公共水权与个体水权、长期水权与短期水权之间的相互转化和互为支撑。首先,流域、区域公共水权初始配置是水资源所有权与使用权初始分离的首要和必经之路,是行业公共水权初始配置和个体取水权初始配置的前提和依据。在我国,流域、区域公共水权初始配置发挥着政府与市场的双重作用,是政府加强市场化宏观调控手段的立足点;行业公共水权初始配置是流域、区域公共水权向个体取水权转化的桥梁,是流域、区域公共水权的细化和个体取水权配置的依据。在我国,行业公共水权初始配置,尤其是农业水权的初始配置具有重要意义,它是保障农业和农民利益、建立工业反哺农业机制、发挥水权制度建设在建设新农村中作用的权利基础和规模效应的来源;个体取水权是水权初始配置的基石。作为一种实际使用权,取水权人的用水意识和用水模式决定区域、流域的实际用水规模和效率;作为一种个体使用权,取水权人权利义务的设置与履行,决定区域、流域的用水秩序和规则;作为一种用益使用权,取水权人受益与受损边界的确立,是维护取水权人权益、保证流域利益共赢的基准。因此,个体取水权初始配置是水权初始配置的落脚点;长期水权作为一种预期可使用水量的权利,是水权初始配置的效率起点和标准;短期水权作为一种年、季、旬或日的实际可用水量的权利,是水权初始配置的具体实施和操作点。两者的初始配置既满足了水权制度建设稳定性和灵活性统一的要求,又构筑了化解水权制度建设不可克服的自然风险的分担机制。

对于三个层级的水权制度建设,我国已积累了一定的实践经验。比如我国水权制度建设试点都正在进行或已经完成区域、行业公共水量的分配,都正在实施或加强取水许可的管理,北方试点正在探索农业水权和农民个体水权的初始配置工作。但是,我国水权制度也存在一些亟需解决的问题:

(1)流域水权的初始配置应尽快开展。流域水权的初始配置在水权制度建设中具有举足轻重的作用。它是国家作为水资源所有者,打破了流域和区域限制,在全面考虑全国各大区域对水资源的总体需求上,对全国水资源进行统一的规划、配置和调度,是水资源所有权与使用权分离的第一步。这种全国通盘考虑的配置原则,既有利于体现水资源配置的公平,又有利于强化国家对各省水资源的宏观调控权。因此,开展流域水权的初始配置,既是中国水权制度建设公平性与效率性统一的内生需求,也是中国水权制度建设稳定性与灵活性统一的迫切需要。因此,为加强我国水权制度建设的全国宏观调控能力,应尽快开展流域水权初始配置的工作。

(2)行业领域水资源共有使用权主体应加快培养。长期以来,中国行业利益的代表基本是由政府来担当。由于行业领域大多是经济活动领域,政府充当行业利益的代言人有失公正和正当性。一是政府作为公共利益的维护者,不应过多干预或参与经济领域的活动;二是政府作为不同行业领域的代言人,当行业与行业之间的利益发生冲突时,政府往往充当利益调和的作用,而非利益代表的作用。因此,培养行业利益的自治代表机构是中国水权制度建设的基础条件。现行法律法规只是对农民用水户协会给予了一定的规定,对其他行业的利益自治代表机构未作出明确规定。因此,为促进行业公共水权初始配置工作的开展,应加快培养行业领域水资源共有使用权的主体。

(3)农民用水户协会性质应进一步明确。北方现有的农民用水户协会性质模糊。主要表现为协会更多体现为灌区下属的管理机构,而非农民共有水权的代理人。比如石羊河流域的民勤县建立农民用水户协会的初衷,是为了解决水费收缴过程中的灌区和农民之间的纠纷和灌区维护费用收缴难的问题。农民用水户协会的主要职责是收缴水费和灌区维护费,负责灌区的管理和维护,没有真正履行共有水权代理人的职责。但农民用水户协会因其内生的规模效应和草根性,对于降低农民水权的配置、履行及保护成本,提高共有水权的管理效率,维护农民的合法权益具有天然的比较优势。因此,明确界定农民用水户协会的共有水权代理人性质,转化农民用水户协会在灌区管理中的权利主体地位,是发挥农民用水权在水权制度建设中的基石作用,是维护农民合法权益、增强农民节水意识、规范灌区配水行为、提高灌区管理水平、减少农户与灌区配水纠纷的根本举措。

(4)农民山塘和村集体水库用水应纳入水权制度建设体系。农民山塘和村集体水库用水是否纳入水权制度建设体系,这是我国水权制度建设必须慎重考虑的问题。如果不纳入水权制度建设体系,可能会产生三方面的不利影响:一是我国水权制度不能完整地建立起来;二是无法形成利用山塘和村集体水库用水的内在约束和激励机制;三是山塘和村集体水库用水,尤其是村集体水库用水的不可转让性,可能会剥夺和限制农民通过转让水权获得利益增长的途径,可能会导致村集体水库用水私下转让的无序局面。如果纳入水权制度建设体系,必须考虑中国农民山塘和村集体水库用水的历史沿革、法律的特殊规定及当前我国农民的现实承受能力。因此,山塘和村集体水库用水应纳入水权制度建设体系,同时必须建立一套有别于其他初始水权分配和转让的制度。

(5)短期水权(实时水权)初始配置途径应给予明确。长期以来,年度水量调度计划和年度取水计划一直被认同为是一种水资源管理的行政手段或实现流域、区域、行业公共水权及个体长期水权的一种途径和方式,而没有将其上升到权利配置的高度。由于短期水权天然具有的实时性和可实现性,对于实时提高水资源配置效率、提高长期水权的预期稳定性具有内在的比较优势。因此,明确短期水权初始配置的途径,是实现水权制度建设优化配置水资源功能,实现水权制度建设稳定性和灵活性的关键举措。

2.三个支撑

三个支撑是指初始水权制度建设实现途径为“一点两线”。一点是基础,两线是支撑。一点是指“水量分配方案”;两线是指“工程配套(计量设施)”和“制度建设”。其中工程配套(计量设施)实现水量分配方案由“虚”到“物”的转化,构筑权利载体;制度建设实现水量分配方案由“量”到“权”的转化,赋予权利属性。水权制度建设三者缺一不可。

实地调研中发现,各试点水量分配方案的制定重于制度建设,管理制度建设落后于技术方案制定,取水许可及管理工作开展得较全面。比如大多数试点的初始水权分配仅停留于水量分配阶段,既没有配套的“工程配套(计量设施)”,也缺乏相应的“制度建设”。仅有石羊河流域在其《石羊河流域重点治理规划》(2006年)规定了较多的配套工程,但制度建设仍薄弱。

从工程配套(计量设施)看,应进一步重视配套工程落实水权权利边界的作用,而非仅仅减少水量消耗的作用。应通过输水渠道的修建,实现水量分配的“物化”;通过节水灌溉工程的修建,实现水量分配的“利化”;通过治污工程,实现水量分配量与质的统一。“物化”、“利化”和“量与质的统一”都是水量上升为水权必须具备的因素。同时,还应进一步强化水计量设施的建设和管理维护权利边界的作用,应通过计量监测及时发现改变或侵犯用水边界的行为,实现水权权利边界的持续维护。

从制度建设看,现有的法律法规为水权制度建设奠定了一定的制度基础,主要体现为:(www.xing528.com)

(1)有关水资源所有权的法律法规。现行《宪法》和《水法》都作出了明确规定。比如《宪法》第9条和《水法》第3条都明确规定水资源属国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使。

(2)有关流域、区域和行业初始水权配置的法律法规。现行法律法规从法律、行政法规、部门规章等三个层面基本构筑了区域和行业初始水权配置的路径。比如现行法律法规中所规定的水资源综合规划制度、水中长期供水规划制度、水量分配方案制度、年度水量分配方案和调度计划制度、年度用水计划制度,基本形成了由流域向省、市、县行政区域的水量分配,水资源的公有权向区域和行业共有使用权分离的制度保障。

(3)有关初始取水权配置的法律法规。现行法律法规从法律、行政法规、部门规章等三个层面较具体地构筑了初始取水权配置的路径。比如现行法律法规中所规定的取水许可制度、用水定额制度、建设项目水资源论证制度、水资源费征收制度、农村分散农户的无偿用水制度,基本提供了行政区域向用水户进行水量配置、水的共有使用权向个体使用权分化的制度平台。

但是,现有的法律法规也存在一些缺失和不足,需进一步补充和完善,主要体现为:

(1)国家作为水资源生态和社会价值所有者代理人所履行的公共职责应进一步强化。由于水资源的社会和生态价值具有共享性和非排他性,如果将水资源社会和生态价值的所有权赋予任何一方,都会不公平地剥夺其他方的权利,损害其他方的利益。因此,水资源社会和生态价值的所有权必须赋予全体社会公民,归国家所有,由国务院代表行使。尽管中国现行的法律规定水资源属国家所有,并由国务院代表国家行使,但由于规定过于概括和原则,导致在实践中常常将国家基于水资源经济价值所有者代理人身份而履行的公共管理职责,取代国家基于水资源社会和生态价值所有者代理人身份而履行的公共管理职责。由于这两种公共管理职责所追求的价值目标是不一致的。前者追求的是如何发挥水资源的生产要素功能;后者追求的是如何发挥水资源的公共服务功能。因此,长期以来,中国水资源公共管理呈现的是一种行政管理特征,而非行政管理和公共服务并重的特征。

(2)区域、行业水权和取水权以及短期水权初始配置的权利属性不明确。长期以来,中国水资源管理遵循的是一套基于行政管制手段的公有水权管理制度。水资源的权利属性附属于水资源的行政管理属性。在这种管理模式和配置理念下,水资源的管理权力就异化为水资源使用权的表现形式。在现实中,就体现为许可和权利的混同和矛盾。由于中国水资源管理长期遵循行政管制模式,因此“许可”被理解为政府的一种管理权力,而非政府作为水资源国家所有权的代理人行使的一种权利,由此产生的法律关系不是平等、自愿的民事法律关系,而是以命令与服从为特征的经济行政法律关系。在现行的法律法规中,无论是区域、行业水权、用户取水权还是短期水权,都以“行政许可”的理念进行配置,基本体现为经济行政法律关系。水资源使用权的权利属性被异化为政府的管理权力属性。同时,现行法律和制度框架也未对用水户的权利主体地位、取水权和短期水权的权利属性作出明确的界定。

(3)区域、行业水权和取水权的保护制度缺乏。区域、行业水权和取水权的权利属性的不明确,削弱了水权作为权利应有的对世性。对世性是指权利人具有对抗第三人的效力。只有国家基于公共利益,在给予合理补偿后,才能进行一定的限制和干涉。而中国现存的权利属性的权力化和权利对世性的削弱,必然导致对水资源使用权保护的忽视。

(4)政府作为区域水权的主体地位和权利边界不明晰。长期以来,地方政府成为流经本地区的流域水资源的所有权的代理人。在这种权属模式下,政府和水资源开发利用主体容易产生“搭便车”和“利己”冲动,难以形成节约用水和平衡上下游利益的内在约束激励机制。因此,转化地方政府所有权的代理人身份,界定地方政府的区域水权代理人身份,明确地方政府用水边界,是提高中国水资源利用效率的重要环节。但现行法律法规没有对政府作为区域水权的代理人地位和权利边界作出明确规定。

(5)权力约束机制不健全。水资源使用权初始配置,分两个层次进行:一是从流域到区域的区域和行业公共水权的配置,即水资源国有所有权向区域和行业共有使用权的分离;二是从区域政府到用水户的个体使用权的配置,即区域或行业公共水权向个体取水权的分离。由于中国水资源权利和权力的混同,当权力作为权利配置的手段和权利的代理人时,权力资本化的寻租空间就会产生,比如预留过量的水量、不执行水量分配方案、编制与上一级规划不一致的地方规划等不当行为,以获取寻租利益。因此,国家作为所有权人从行使权能和维护权益出发,约束和规范政府作为水资源初始水权配置主体的权利行使,是保障初始水权配置中各方利益“共赢”的必要措施。在行政相对人约束权力的法律制度配置方面,虽然现行法律法规赋予行政相对人就具体行政行为侵犯其合法权益提出行政诉讼、不服行政机关行政决定提起行政复议、参与水资源论证等权利,但因权利(责任)范围、程序或措施的狭小、缺乏、不力,而不具有较强的操作性和效益性;虽然现行法律法规规定了上级政府具有罢免下级政府人员行政职务或给予行政处分、上级机构具有审核或撤消下级机构行政决定的权力,以及滥用权力或不作为追究行政责任甚至刑事责任的规定,但这些规定因缺乏与水资源初始配置所内生的权力约束机制需求的有机结合,而不具有较强的针对性和实效性。

(6)初始水权配置的协商、纠纷处理和公众参与制度不完善。初始水权配置的实质是各行政区域、行业领域和利益相关者利益的重新调整和界定,必然会引发相关行政区域之间、相关行业之间和相关利益者之间的冲突和矛盾。因此,建立区域、行业水权和初始水权配置的协商、纠纷处理和公众参与制度,是降低改革成本、调和矛盾冲突、减少利益摩擦的必然需求。虽然现行的《水法》第56、57、58、75条对水事纠纷作了规定,《取水许可和水资源费征收管理条例》对公众参与作了规定。但缺乏针对区域、行业水权和初始水权配置的协商、纠纷处理以及公众参与制度的安排。

3.三个任务

三个任务是指水权制度建设的主要任务应为“三位一体”。一是建立以水权管理为核心的水资源管理制度体系,建立和完善用水总量控制和定额管理、水权分配和转让、水价和民主集中协商等在内的一系列水权制度;二是建立与水权制度建设相适应的配套工程和技术体系;三是建立与流域水资源承载能力相协调的生存与发展能力。实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。

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