食品安全领域行政执法衔接的问题探析

在上述“二法”有效衔接图式的勾勒下,解决了行政处罚与刑事处罚的立法衔接问题,为行政执法机关和司法机关合理适用“双罚”提供了前提、基础以及立法支撑。为了更好地处理食品安全领域行政执法与刑事司法之间的动态关系,我们有必要对支撑二者权力顺畅运行的具有强制威慑力的惩罚手段进行有效对接。

近些年来,我国学者对行政处罚与刑罚的相同与不同之处、竞合之处、在适用方法、适用程序上的衔接以及行政执法与刑事司法衔接的程序研究已经具有一定的理论高度。“在适用方法上,比较流行的观点是合并适用,但性质相同的行政处罚与刑罚可以相互折抵,(如罚款与罚金、行政拘留与自由刑);在适用程序上,应遵循刑事优先原则。”^[26]实际上,学者们对“双罚”与“双法”适用衔接问题的探讨大多数都限定在这个范围之内。由于食品安全领域的行政执法具有以下特殊性:行政机关对食品安全风险警示信息的公布给相对人的利益带来不可挽回的损失(对消费者来说,错误的警示信息导致错误的选择,由此对消费者的生命、健康权带来挑战;对于食品的生产者、销售者来说,其营业利益以及商誉受损,而这被排除在《国家赔偿法》之外,这类似于行政处罚行为);消费者对警示信息及时公布的需求与生产者、销售者利益维护之间存在矛盾与冲突。从本质上看,这些矛盾与冲突是公共利益与个体利益之间的张力呈现。那么对于食品安全领域的有关问题进行探讨时,我们应当注意一方面应当以上述研究领域的成果为参考,另一方面,我们应当对此问题作特殊性对待。鉴于此,可以重点对以下几个问题展开讨论。

第一,行政执法机关是否享有对涉嫌刑事犯罪的行政违法事实的首次判定权。章剑生教授认为“涉嫌构成犯罪的初步认定权具有司法性质,如果法律不赋予行政机关涉嫌构成犯罪的初步认定权,那么行政机关和司法机关就没有合法的案件交接依据”^[27]。另有学者认为,“行政犯罪的刑事违法性的判断,应首先判断是否具有行政违法性,而某一行为是否具有行政违法性,在大多数情况下,首先是由行政机关判断”^[28]。首先,《行政处罚法》第7条、第38条以及《食品安全法》第121条实际上间接地肯定了行政执法机关对涉嫌刑事犯罪的行政违法行为享有初次判断权。在食品安全监管领域,主要由食品安全监督管理部门行使食品执法监管权,而刑事司法的立案侦查权由公安机关行使。因此,公安机关的立案侦查行为一般建立在行政执法行为对案件事实进行调查的基础之上。若行政执法机关不享有对行政违法事实是否构成犯罪的首次性判断权,那么案件移送将无从谈起,行政处罚与刑事处罚的适用将会处于一个相对混乱的状态。其次,即使案件因为其他人员的告发而不经由执法机关之手进入司法机关时,司法机关对违法者是否构成犯罪的认定依然需要依靠行政执法机关的检验、鉴定、认定。况且这种检验、鉴定、认定行为不仅具有事实陈述之实,更具有价值评判色彩。那么,司法机关对案件事实的认定依然需要建立在行政机关对事实认定的基础之上。可见,行政执法确实具有且应当具有对涉嫌刑事犯罪的行政违法事实的首次判断权。然而这种首次性判断权不应代替司法机关的职责,即行政机关不需要对行政违法事实的认定以及价值判断达到刑事审判所需的“案件事实清楚、证据确实充分”的程度。这就超出了食品安全监管机关的能力和责任范围。(www.xing528.com)

第二,食品安全行政执法机关在什么情况下能够公布警示信息?由于警示信息的公布涉及公共利益与私人利益的价值博弈,错误的警示信息不免会给相对人的利益带来不可挽回的损失。因此,对此信息的公布,行政执法机关应当谨慎。行政机关应当在何种时机下公布警示信息?据此可以分为两种不同的情况进行讨论。首先,若行政违法行为没有触碰刑事犯罪的“红线”,行政执法机关应当在召开听证会或论证会的基础上再来判断是否进行公布。由于其不具有刑事处罚的可惩罚性,说明其违法行为情节相对比较轻微,不至于对消费者的生命健康权造成重大损失,消费者对于信息需求的及时性相对较低。在此情况下,我们应当充分权衡公共利益与私人利益之间的价值需求,在充分保障私人的程序性权利下实现对公共利益的维护。其次,若行政违法行为可能构成刑事犯罪的法定构成要件的,那么其应当在行政机关内部专案组经过调查、核实后向执法机关负责人提交报告时被公布。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第5条可知,行政执法人员在行政执法中经过检验、鉴定、认定发现行政违法行为可能构成犯罪的,应当由行政机关内部的专案组进行核实、调查,核实情况后应当提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告,报本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批,其应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。在专案组进行调查核实后提交移送报告时,实际上其已经确定违法者生产、销售有毒有害以及不符合安全标准食品的真实性。在这时公布食品安全应急信息,不仅不至于给生产者、销售者的合法利益带来不可挽回的损失,而且满足了消费者对信息的及时性需求。执法机关内部负责人对书面报告的审批,实际上只是一种书面审查,只是对是否移送进行利益上、程序上的权衡,其对违法行为事实的认定已经没有太大的助益。若行政机关在负责人决定移送时再公布食品安全应急信息,那么3天审查期的束缚将会使该信息的时效性大打折扣。

第三,公安机关判定违法者不构成刑事犯罪的,执法机关是否应当撤销警示行为?刑事立案的证据比行政处罚所需证据更具有严格性、准确性要求。因此,该案件可能由于不符合立案标准而被公安机关退回行政机关。在此情况下,行政机关能否撤销警示行为,应当区分以下两种情况而作区别对待:若其无违法犯罪事实,执法机关当然必须及时撤销警示行为;若公安机关基于“犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任”退回案件的,那么违法者确实存在违法行为,执法机关应当根据调查结果再来决定是否撤销警示行为。在此,有一个问题值得探讨:司法机关的处理决定以及处理意见对行政执法机关具有多大程度的约束力?对此,我国法律以及其他规范性文件没有作出明确地规定。笔者认为,司法机关将案件退回所附带的处理意见对于行政执法机关并没有实质的、强制性的拘束力,其对于行政执法机关的处罚决定只具有参考意义。执法机关可忽视司法机关的处理意见通过再次调查程序作出服从自身意志的行政决定。这体现了行政执法机关与司法机关的相互独立性以及职权的分立性。