食品安全法与刑法的立法衔接完善

鉴于《食品安全法》与《刑法》在立法内容衔接上出现的断层与模糊之处导致行政执法机关与司法机关在行政处罚与刑事处罚适用上的不确定性,本文对完善“二法”的立法衔接提出如下建议:

第一,《食品安全法》应在刑事法则领域采用“独立性的散在型”立法方式,即应设置具有独立罪名和法定刑的刑事罚则。^[22]在第123条、124条中明确规定生产、销售有毒有害食品罪和生产、销售不符合安全标准的食品罪,并且根据犯罪情节的不同,设定轻重不等的法定刑。此亦即行政刑罚问题。这种立法方式不能脱离《刑法》的框架体系,不能对《刑法》的相关条文作出重大、实质性改变,只能对其进行细致地、可操作性地具体化。“由于行政刑罚并没有脱离刑法体系,那么如果我国采用独立性分散型刑事立法方式,建立行政刑罚制度,也不会构成对现有刑法体系、制度的冲击。”^[23]况且采取此种立法模式,可以形成《食品安全法》与《刑法》的有效对接,至少能够从法律适用的角度上避免行政执法机关“以罚代刑”的可能性。行政执法机关再也不能以法律的模糊性为借口,以本部门利益为动力,实施违背公平、正义、理性的权力性行为。

第二,行政拘留处罚的可适用性。《食品安全法》并没有关于行政拘留这一行政处罚类型的具体规定。这可能是立法者基于人权保障与法律统一的一种特殊考虑。但是,我们亦有足够的理由证明行政拘留处罚的必要性以及可行性。(1)“在归责原则上,对行政违法行为实施制裁,不应过多地注意行为人的主观过错,而对刑事违法行为实施制裁,行为人主观过错往往是衡量应否予以刑罚的重要因素。”^[24]若违法者确实不知其所生产、销售的食品是有毒、有害或不符合安全标准,也即其不存在故意,只有过失或是意外事件。尤其食品的销售环节极有可能出现上述情况。但是,若食品销售者的违法情节又确实严重,不给予行政拘留处罚不足以体现行政处罚的威慑力效果。在这里,行政拘留具有极大的生存空间。(2)若违法者生产、销售的是不符合安全标准的食品,即使他们存有故意,但是,该食品“不足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”,我们亦可以对其处以行政拘留处罚。(3)如果执法机关将案件移送给公安机关,公安机关认为违法者犯罪情节轻微,免于刑事处罚或犯罪情节显著轻微,不认为是犯罪的,其会将案件退回给执法机关,执法机关认为可以追究行政责任的,可以对其施以行政拘留处罚。(4)行政拘留的设定可以有效地避免执法机关与司法机关将案件来回移送,阻断了执法资源的浪费通道。(5)对“罚过相当”原则的适用,避免了对违法者处罚畸轻或畸重。(6)《行政处罚法》规定限制人身自由的行政处罚只能由公安机关执行。因此,当执法机关要求公安机关执行行政拘留处罚时,其没有推脱的权力,其必须履行执行行政拘留的法定义务。从法律的强制性来看,行政拘留的适用也不存在执法权力配置上的阻碍。因此,我们建议《食品安全法》中应当规定行政拘留处罚。(www.xing528.com)

第三,《食品安全法》应将生产、销售有毒有害食品行为与不符合安全标准的食品行为分开规定,再根据情节轻重情况规定行政处罚的种类与幅度,以与《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的相关规定具有对照性。这种立法模式有利于行政执法机关对二者行政违法行为与刑事违法行为的适用条件进行明确的参照,有利于行政执法与刑事司法的顺利对接,避免了“二法”适用的模糊性导致的行政执法机关的不作为。由于前者的违法行为较后者对消费者的身体健康权带来更大的威胁,因此,前者的行政处罚的力度设定应较后者重。一方面,这可以与《刑法》的法定刑的轻重形成有效对接,另一方面,其能够对轻重不同的违法行为形成相对应的有效的处罚威慑力。

第四,《食品安全法》第125条“情节严重的,吊销许可证”中“情节严重”是不确定性法律概念,应当作具体化、细致化处理。“尊重行政机关的首次性判断权的理论认为,是否行使行政权、怎样行使行政权、何时行使行政权,原则上应当以行政权的责任作出判断根据。”^[25]据此,由于执法机关享有对不确定性法律概念的解释权以及法院对此过问甚少,那么行政机关的裁量权在此领域将不受控制。并且,“情节严重” 概念含混不清容易造成执法机关对“二法”准确的适用造成困难。因此,应当对“情节严重”作出具体、细致的解释,以限缩执法机关的裁量权幅度。根据《刑法》以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的相关规定,以及旨在更好地衔接“二法”,本文认为“情节严重”应当作出如下解释:若违法者不构成刑事犯罪的法定要件,那么生产、销售金额应达到十万元以上;若执法者已经触犯《刑法》,那么其已经构成“情节严重”的预设条件。