构建食品安全行政公益诉讼制度

2014年10月,党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。近年来,食品安全事件频繁发生,严重侵害社会公共利益。人民呼吁通过公益诉讼方式维护社会公共利益的诉求日益强烈。通过构建食品安全行政公益诉讼制度亦可缓解社会冲突,避免或减少食品安全方面的群体性事件。

1.构建食品安全行政公益诉讼制度的现实意义

(1)保护公共利益的需要

进入现代社会,随着科技日新月异地进步,一系列的安全事故在发达的科技里潜伏着并随之爆发。人们对工程安全事故、交通安全事故、医疗安全事故等似乎并不陌生。但与之相比,关乎人们生存大计的食品安全事故爆发的频率亦不可小觑,并且食品安全事故波及范围之大、影响之广、性质之恶劣,似乎是其他安全事故无法相比的。纵观我国最近这些年,全国各地发生了多起性质非常恶劣的食品安全事故,如“苏丹红事件”“阜阳奶粉事件”“红心鸭蛋事件”“塑化剂事件”“瘦肉精事件”“三鹿奶粉事件”等。食品安全事故的频繁发生,一方面源于食品的生产经营者“利益至上”的经营理念;另一方面源于行政不作为下的管制缺位。食品安全风险侵害公共安全,普通公民成为这一侵害行为的实际承受者。如果没有周全的制度保障,受害者的合法权益无法得到有效救济,被损害的公共利益亦无法得到恢复,食品安全事故亦无法得到最大限度减少。食品安全问题引发的公众焦虑更突出了确保食品安全,维护公共利益的重要性。在司法救济中引入“公益诉讼”,必须明确食品安全公益诉讼原告的主体资格条件。应在食品安全风险治理中赋予社会组织、社会团体和公民群体公益诉讼权,人民法院对公益诉讼原告依法提起的食品安全公益诉讼应依法受理并及时审理。食品安全公益诉讼制度将为维护食品安全提供一种新的司法路径,让社会大众更为直接地参与食品安全的风险治理,有利于实现公众监督和司法审查紧密结合,进一步约束行政行为,增强行政主体的主动性和执行力。

(2)实现行政诉讼宗旨的需要

规范行政行为以保护私人主体的合法权益和维护公共利益、社会秩序为行政诉讼的制度宗旨。因此,行政诉讼应当兼顾私权保障和公益维护这两个方面的功能。但从当前的行政诉讼实践上看,绝大多数行政诉讼是以行政相对人提供相对个体性的司法救济为目标导向,公共利益的维护在行政诉讼中若隐若现,行政诉讼的公益性功能不彰。特别是在涉及社会大众的食品安全监管中,行政机关的作为与不作为如果没有直接指向特定行政相对人并损害其合法权益,而是指向不特定的社会大众,即使该行为本身具有面向社会大众的侵害性,利益受损者也难以通过行政诉讼方式予以救济。因此,为了实现行政诉讼的预设宗旨,有必要在食品安全监管领域构建行政公益诉讼,完善行政诉讼的制度体系,以规制食品安全监督中的大规模行政侵权行为,切实维护公共利益、社会秩序,形成食品安全风险的司法规制生态。

2.构建食品安全行政公益诉讼制度的法律基础

《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”;第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”;第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。虽然《宪法》中并没有关于行政公益诉讼的直接规定,但《宪法》第2条、第27条、第41条等类似条款规定是行政公益诉讼的本源性立法规定,它表明国家机关作为人民意志的实现者和公共权力的受托方应当接受人民全方位的监督,且国家有义务不断完善人民监督制度,拓展人民监督的方式和途径。为了确保食品安全,保障公众身体健康和生命安全,通过行政公益诉讼的方式对行政机关追究法律责任,符合《宪法》的基本精神和内容。

《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据《行政诉讼法》第12条的规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的,可以向人民法院提起行政诉讼,人民法院依法予以受理”。根据《食品安全法》第145条的规定,县级以上人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门未按规定公布食品安全信息以及不履行法定职责,对查处食品安全违法行为不配合,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,造成不良后果的应当追究法律。虽然该条款规定的责任追究方式是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分,总体而言属于行政处分的范畴,但该规定在一定程度上亦确立了这些行为的法律可责性以及司法的可诉性。(https://www.xing528.com)

3.食品安全行政公益诉讼的“公益”标准

法律是利益的集中表达,社会活动则是利益冲突调适下的总过程。在现代社会中,虽然“私权神圣不可侵犯”,但对于公共利益的重要性亦不可疏忽。当两者发生冲突而必须作出取舍时,应贯彻公共利益优先的原则。例如,国防、外交等国家行为关系到国家和民族的整体利益,在这种情况下,即使这种行为会影响某些公民、法人或者其他组织的利益,公民、法人或者其他组织的个别利益也要服从国家的整体利益。但确立公共利益优先则必须明确何为“公共利益”,否则,“公共利益”将成为一个侵犯人民合法权益的幌子。据笔者的初步统计,我国涉及“公共利益”一词的法律法规大约有60部。但是,这些法律文本均未对公共利益的概念作明确解释。公共利益的界定问题长期困扰理论界和实务界。从词义学上说,公共利益是一定社会共同体全体成员或大多数人的共同利益。公共利益是一个富于弹性的词,它的含义并非恒定,而是随着时代的发展而演变的,并且在其所处的时代中经常充满冲突,尤其在当今国家事务多元化的时代,关于什么是公共利益以及发生利益冲突时如何选择重点,总是疑问丛生。^[12]探求公共利益的含义,必须明确其本质内涵。公共性实质上就是指人的社会性和物的非排他性和非竞争性,公共性利益或公共利益从根本意义上说,是一种蕴含着人的社会性和物的非排他性与非竞争性的利益。^[13]利益是客体对主体的有用性,公共利益本质是一种公共的客体对主体的公共有用性。概括国内外学界和实务界的共识与经验,笔者认为在理解和运用公共利益这个概念时,应坚持如下三条判评标准:

一是公众参与标准。公共利益是具有极大概括性的概念,虽然可以通过“概括列举补充”的立法模式对公共利益作出界定,但具体执行过程中仍需程序性的保障。“公共利益”强调的是“公共”二字,因此在利益表达的过程中,必须要有公众的参与,否则,所谓的“公共利益”将很可能发生异化,丧失其公益性。

二是公共性标准。公共利益乃公共之利益,公共利益的公共性并不完全等同于多数性。理论界在公共利益的评定标准上存在此种误区。德国有学者认为公共利益应以受益人之多寡的方法决定,只要大多数的不确定数目的受益人存在,即属于公共利益。^[14]众人之益往往与公共利益存在较大差别,公共利益着眼于公共的利益,众人之益则着眼于私人的利益,它只是个人利益的简单的数量总和。公共利益的公共性体现为在许多个人利益作出让步下的有机结合。

三是效益性标准。公共利益作为一种上位的利益,必须以最小化的私人损害实现最大化的社会公益。公共利益是私人利益一种共同表达,它虽然不是私人利益的简单集合,但是从逻辑上说,公共利益肯定要大于私人利益,否则公共利益无法体现其正当性。

4.食品安全行政公益诉讼制度的原告主体资格

食品安全行政公益诉讼是具有原告主体资格的主体基于公益维护的目的,对食品安全监管机关的行政违法行为依法向法院提起的行政诉讼。依循诉讼法理论,公民、法人和其他组织都是法律关系的主体,在权利受到侵害时有权依法向人民法院提起行政诉讼。但在食品安全行政公益诉讼制度中能否为所有公民、法人和其他组织设置公益诉权则需要全面论证。在民事诉讼实践中,公民个人并不能提起公益诉讼,对于损害社会公共利益的行为一般由法律规定的机关或相关组织向人民法院提起公益诉讼。民事公益诉讼将公民个人排除在原告资格之外,一方面是由于公益诉讼涉诉案件较为复杂、专业,调查取证难度大,允许公民作为公益诉讼原告往往难以实现维护社会公共利益的目的,而且“无效” 的公益诉讼会占用司法资源,降低公益诉讼效率。此外,在公共利益难以界定的前提下,允许公民作为公益诉讼原告,民事诉讼“利害关系人标准”就形同虚设了,这可能会动摇民事诉讼制度的基础。食品安全行政公益诉讼亦可能存在上述问题。虽然行政诉讼实行被告举证制度,即“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”,调查取证难度有所降低,但一旦到质证环节,公民个人的举证能力不足就会显现。另外,允许公民作为食品安全行政公益诉讼的原告,极可能造成行政公益诉讼案件激增,不利于食品安全行政争议及时、有效地解决。在理论上,公民应当具有公益诉讼主体资格,并且公民作为公益诉讼原告可以弥补法律规定的机关和有关组织保护公共利益的不足,但这是一种长远目标,受限于当前的法治阶段和司法资源,公民个人还不宜作为食品安全行政公益诉讼的原告。