公开食品安全执法结果与权利平衡

就对食品安全行政执法结果公开而言,公开执法结果具有双面效应(利益或不利益),其不仅是规范政府权力的重要措施,同时也是一种创新型执法手段。即通过公布执法结果(在美国称为“作为制裁的信息披露”),依靠社会的谴责、非难,促使违法行为人积极履行义务。“耻辱是加给一个人或集团的轻蔑标记。羞愧是被侮辱者的内心状态,法律和准法律经常试图把引起羞愧作为制裁。谴责是常见的惩罚,它起作用是因为它给人加上轻蔑标记(影响旁观者)或同规格羞愧促使悔过,普通制裁要花钱,贬黜却争取公众舆论,付出很少直接代价就建立起有力的制裁。”^[19]不可否认,此方式对于节约执法资源,提高行政行为实效性具有重要意义。但此方式亦含有一重要矛盾,执法结果的公开与公民、法人的合法权益存在冲突。例如,结果的公开可导致相对人的社会评价或商业信誉下降。如何将食品安全执法结果公开纳入法律体系之内,防止其游离于体系之外而成为一种新型“侵益”手段将成为执法主体所面临的一大课题。并且如果已对违法行为采取行政制裁措施的情形,若还公布执法结果,是不是构成对违法行为人的“二次制裁”?这也是需考虑的一个重要问题。笔者认为,在食品安全行政执法信息公开中存在公共利益维护与个人权益保障的矛盾,要调和这种矛盾需要在《政府信息公开条例》基础上明晰食品安全执法信息公开的“例外规则”,在“规则之治”下实现利益平衡。

鉴于行政执法结果的两面性,其不仅仅是单纯的信息公开,更是一种新型执法方式。而与这种行政执法结果公布发生冲突概率最大的是宪法层次下的“尊重和保障人权”以及“保障人格尊严”规范。这就牵涉到知情权与人格权乃至人格尊严之间的冲突问题。而“当个人权利发生冲突的时候,政府的任务就是要区别对待。如果政府作出正确的抉择,保护比较重要的,牺牲比较次要的,那么它就不是削弱或者贬损一个权利的观念;反之,如果它不是保护两者之间比较重要的权利,它就会削弱或者贬损权利观念”^[20]。然而应该如何评判两种利益之间的优先次序呢?就行政执法结果而言,其本身可能就是制裁性措施,是对行政相对人利益的否定性评价,如果再通过媒介公开执法结果,就可能导致行政相对人的社会评价降低,这意味着行政相对人的一次违法行为受到了法律内和法律外的双重制裁。就个人而言,结果公开可能导致其长期受到社会质疑、批判,承受精神痛苦。但从保障知情权的角度分析,普通民众是否会因公布这些执法结果而获得增量利益呢?从“经济人”的角度分析,个体渴望得到对自身有利用价值的信息,但这些执法结果信息的公开对公众却毫无利益可言,仅可能成为公众舆论谈资,而这背后却意味着对相对人人权及人格尊严的伤害。而“人权-人民的基本权利,是表征人民拥有人性尊严之谓。一个没有人权的人民,没有人格尊严的人民,无异于走狗,是一个只是具有生命力之生物罢了”^[21]。并且在某些情形下,行政相对人对于违法行为并无主观过错,但根据当前行政法体系中所确立的客观归责原则,行为人仍应受到制裁,此时若仍公开执法信息,可能导致行政相对人承受“双重不平等待遇”。就法人和其他组织而言,执法结果的公开可能导致商誉评价降低和社会信任度的下降。在现代社会,企业的商誉和社会信任度是企业生存和发展的命脉所在,是立足于市场经济大背景下的“软实力”之所在,如果公权力机关任意公开对其不利的执法后果极可能损害企业的商业信誉甚至导致其破产,如在“农夫山泉砒霜门”案件中就给相关企业造成数十亿的经济损失,并且对其商誉的损失难以恢复。因此,公权力主体在决定公开执法结果时应慎之又慎。但所谓的“慎之又慎”,并非指公权力主体绝对不可公开与企业利益相关的执法结果,而是在决定公开时要考虑知情权背后所代表的公共利益以及企业发展利益,达到利益之均衡。即在公布此类执法结果时,应考虑有无法律上值得保护的公共利益,若有此种利益,则可公开,这在实践中可反映为公布价格违法行为、食品生产经营黑名单等。若无公共利益,且企业对违法行为无主观过错,即个体利益超过公共利益,则该信息应该保护。(www.xing528.com)

另外,根据当前盛行的国家辅助性理论,国家的任务主要是防卫性、补充性以及平衡性,公权力主体不能太主动、太过度地执行其任务,否则将会影响社会中私人运用自身力量来实现公共利益,而应给予私人以自由权和充分的活动空间,发挥个体主观能动性。而在行政执法过程中,如果公权力主体过于注重执法信息公开工作,虽其出发点是为保护公共利益,但在本质上却是在过度执行国家任务,这亦可能会损害公民的私力救济能力并对公共利益的维护造成不良影响。