行政调查信息公开中含有一对矛盾:“如何处理问责制及透明度与保护重要的警察及规制性调查及防止犯罪行动的保密性之间矛盾利益的极为复杂的平衡。”[16]在食品安全监管中,若提前公布信息,可能会泄露执法方案,导致违法行为人事前采取预防措施,加大执法难度。若食品安全执法机关不公开信息,若违法行为人依据《政府信息公开条例》(以下简称条例)主动申请公开执法信息,可能导致执法主体处于相对被动的局面。为了避免这一局面的产生,信息公开应当有所例外。西方发达国家如美国《信息公开法》规定了六类豁免公开的例外:“(1)有可能影响执法程序的材料;(2)有可能影响某人公平受审判权的资料;(3)有可能影响个人隐私的执法材料;(4)有可能泄露执法机关消息来源的材料;(5)有可能会泄露执法技术或程序,或导致规避法律的材料;(6)可能影响任何个人安全或生命的材料。”[17]此外,美国作为英美法系的代表国,遵循先例是其基本原则,在先例中含有大量关于政府信息免于公开的规则。我国《政府信息公开条例》中也包含豁免信息公开的规定,即“国家秘密、商业秘密以及个人隐私”不在公开范围之列。但我国属于大陆法系,先例在实践中并不具有法律拘束力,实践中政府豁免公开的例外规则相对较少。并且由于法律规定豁免标准的模糊性以及规范向度的局限性,“模糊地带”可能会转变为行政机关所掌握的“黑色地带”,结果导致政府信息的基本原则“以公开为原则,不公开为例外”转变为公权力机关的“自由裁量”。因此,在现行法律体系下,如何处理执法机密性与信息公开之间的平衡亦是公权力主体所面对的一大课题。
就具体到食品安全行政调查信息而言,公民虽有权利要求公权力主体公布执法调查信息,但并非是绝对的。行政执法的目的在于维护社会秩序,保障社会安全,其牵涉到特定空间关系内的大多数人的利益,其属于客观公益,基于国家、社会的目的而创设。知情权在行政领域内创设的目的在于规范政府权力,防止政府权力滥用,实现公民自我价值。“政府作为公民在政治上的委托代理人,公民对政府的控制除了通过宪法规则、层级控制、分权和选举制度来实现外,还应在两个方面进行补充,才能更有效地增进公民(委托人)的利益:一是向其他机构开放竞争;二是公民可以公开获得信息。”[18]由此可知,知情权是保障公民合法权益的重要途径,其背后的价值基础同样是公共利益。这就牵涉到公共利益之间的利益衡量问题,而每一个公益的产生背后必然涵盖宪法层次下的价值要素。公益之间的比较就转换为背后价值要素的衡量。然而究竟以何种标准来决定价值要素之间的优先介次呢?笔者倾向于用“质” 和“量”作为判断依据。所谓“量”是指受益人群的广度,是否可使绝大多数人获得更多利益。所谓“质”则是指人民需求程度。根据马斯洛的“需求层次理论”,凡是与人民联系越紧密,生活就越需要“质”的价值要求。分析行政调查信息的保密性以及公民的知情权,从“量”上看,二者代表的广度几乎一致,都代表了最大多数人的利益。从“质”上看,行政调查信息公开的豁免所代表的是人民的安全需求,知情权在当代社会体系之下体现的更倾向于是公民对尊严的需要以及自我实现的需要。并且行政调查信息的豁免公开并非绝对豁免公开,而是针对那些执法过程中可能干预执法程序,导致社会更大利益损失的信息不得公开,对于其他行政执法信息仍需坚持“以公开为原则,以不公开为例外”原则并不影响知情权对规范政府权力的作用。在我国,《政府信息公开条例》未颁布之前,曾有类似执法活动信息豁免公开的规定如《上海市政府信息公开规定》和《湖北省政府信息公开规定》。随着《政府信息公开条例》的颁布,关于执法活动信息豁免公开的所有规范性文件均不再具有规范效力,一些地方性的创新性举措也相应失效,这亦是我国政府信息公开的立法缺憾。(www.xing528.com)
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