探析参与式行政下信息规制的模式

1.引入参与型行政理念

对于参与型行政的理解,大致可以分为两种:其一,强调的是公民参与整个行政过程;其二,强调公民参与具体行政行为的过程。^[13]事实上,所谓参与型行政就是政府在行使行政职权中,公民、法人和其他组织通过各种渠道参入其中,以保障行政权合理、合法行使的制度。参与型行政不只存在于具体行政行为中,还存在于抽象行政行为等其他行政行为中以及非行政行为中。参与型行政的宗旨在于保证公民的行政介入请求权,保障公民宪法上的参政议政权。参与型行政已经和能动性政府紧紧地联系在一起。政府行政管理权的行使不再局限于依法律行政。在不违背法律精神和立法者本意的前提下政府可以能动地行使其行政管理权。这就需要赋予公众更为广泛的参与权,以监督政府权力运作,保证政府职权行使的合法性和合理性。

《食品安全法》第28条规定了食品安全国家标准制定的社会参与程序,即“将食品安全国家标准草案向社会公布,广泛听取食品生产经营者、消费者、有关部门等方面的意见”。《食品安全法》第31条则规定了食品安全标准的免费获取制度,即“省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准,供公众免费查阅、下载”。《食品安全法实施条例》第16条规定:“国务院卫生行政部门应当选择具备相应技术能力的单位起草食品安全国家标准草案。提倡由研究机构、教育机构、学术团体、行业协会等单位,共同起草食品安全国家标准草案。国务院卫生行政部门应当将食品安全国家标准草案向社会公布,公开征求意见。”《食品安全法实施条例》第53条规定了地方食品安全监督管理部门有接受公民咨询、投诉、举报的义务,这实际上就赋予了公民的行政参与权。由于这些部门的职权行为的做出在很大程度上是依赖公众提供的信息,从某种程度上,公众的信息供给是政府部门履行职责的一种直接动力。《食品安全信息公布管理办法》第11条规定了各相关部门在公布食品安全信息前,可以组织专家对信息内容进行研究和分析,提供科学意见和建议。总的来说,上述规定已经是对公众参与有关部门在食品安全管理领域职权行使的一种立法突破,对扩大食品安全信息规制的公众参与具有积极作用,但在实践中上述规定还存在诸多限制。

2.扩大公众的参与程度

公民的知情权是行政参与权的基础,扩大公民对公布的食品安全信息的知情权有利于提高公民参与度。虽然我国《食品安全法》对公民知情权的保护有所体现,但是其存在一个问题,那就是《食品安全法》主要规定了有关部门在制定食品安全信息时,应当予以公布,也就是只保护了公民“事后的知情权”,我们很难在这部法律中看到公民对有关部门制定食品安全信息的过程享有知情权即“事先或事中的知情权”。事实上,如果公民缺乏程序上的知情权,“事后的知情权”也就变成了只是接受有关部门的通知而已,知情权的作用大打折扣。虽然,《食品安全信息公布管理办法》第16条规定了公民有权向有关部门咨询和了解有关情况。但是,如果有关部门不向社会公布食品安全信息制定的有关过程,公民往往无法知道应该向有关部门咨询哪些事项。因此,此条规定并没有实质上的意义。从这个意义上来讲,扩大公民的知情权是非常重要的。有关部门应当保证公民享有对信息制定的有关程序的知情权,而不应仅仅在信息制定后通知公众而已。

有关部门在制定食品安全信息之前,通过综合考虑,认为此信息的公布可能会对有关人员产生较大的影响,那么就应当通过多渠道向社会公布此信息的制定程序,让公众从程序上监督有关部门信息的制定。从另一个方面来讲,这也是加强公民对有关部门制定食品安全信息过程的监督,使统一公布的信息更加“阳光化”。这也使公众广泛参与食品安全信息决策成为可能。(www.xing528.com)

在扩大公民对食品安全信息享有的知情权的范围时,法律也应当扩大公民对信息公布程序的参与度。法律不应规定公民对某些信息公布程序“可以”参与,而应该规定有关部门“应当”保障公民的参与权,这可以限制有关部门的行政裁量权,使法律的规定可以落到实处,使公民的行政参与权成为实实在在的权利。参与型行政可以促进政府合法、合理行政,食品安全信息经过政府与公民之间的博弈而产生,其更能维护公共利益、个体利益以及其他主体的利益。

然而,是否每个食品安全信息制定程序都应当由公民参加?笔者认为,任何行为的做出都会消耗一定的社会资源,不能强求每个程序都要有公民参与其中,这样太消耗人力、物力、财力了,我们应当对此设定一个标准,在这个标准之内,应当保证公民的参与权。那么,究竟什么样的标准合适呢?笔者认为,这个标准应当是利益相关性,即公布的食品安全信息若对一般公众或食品生产经营者不产生直接或间接的影响,公众或食品生产经营者在食品安全信息的形成过程中就没有参与权;如果公布特定食品安全信息会对社会公益或生产经营者的合法权利产生实质影响,则应当确保公民的参与权;若只对一般公众或食品生产经营者一方产生直接或间接的影响,可以只规定这一方的行政参与权。这样的标准设置,一方面可以保证参与型行政得到更好的贯彻,另一方面也可以节约人力、物力、财力,避免食品安全风险规制资源浪费带来的困惑。

若食品安全信息的公布是对特定的食品生产经营者产生影响,那么就应当保证该食品生产经营者有效参与信息的制定;若对不确定的食品生产经营者产生一定程度的影响,那么可以采取和一般公众的参与权行使一样的措施,让其选派一定数量的代表参与信息的制定过程。^[14]并且,食品生产经营者的参与权不能和《行政许可法》与《行政处罚法》中体现参与型行政的有关规定相抵触,以保证法律体系的和谐与统一。但对普通公众参与信息的制定不应该设定这样的要求,因为,从食品安全领域看,上述两部行政行为法针对的是食品生产经营者,并没有涉及普通公众的参与权。

当公众和食品生产经营者参与信息决策过程时,有关部门应当切实保障食品生产经营者的异议权,保障他们辩论的权利。因为,食品安全信息的制定会对生产经营者产生很大的影响,有的直接涉及其权利和义务关系。并且生产经营者的异议权对普通公众的权利也会间接地产生影响,公众会根据其异议而选择自己的消费方式。由于一般公民对食品的生产经营信息掌握并不充分,并且受限于其自身的专业知识,他们的异议能力相对有限,因此,应当对公众参与行为进行必要的引导。

若有关部门发布的是食品安全应急信息(如食品安全风险警示信息,有毒有害食品信息),政府应该如何处理公众参与权的问题,即如何协调公共利益与公众参与之间的冲突。这实际上是效率与民主的问题,某种程度上也是公共利益与个体利益之间关系的问题。仔细分析,可以发现这些应急信息中的公众参与实际上指的是食品生产经营者参与权,而公共利益指的是普通公众的利益。应急信息指的是当食品安全出现危机时,有关部门公布的危机信息及处理办法。这种信息的公布应当是及时的,在更大的损失到来之前到达普通公众。因此,在制定此种信息时,若是注重民主程序,保障有关人员的参与权,那么信息公布的及时性将难以把握;若忽视有关人员的参与权,他们的权利可能会受到损害,并且公布的信息有可能出现错误。因此,我们应当妥善地把握在应急信息中的公共利益与公众参与的冲突问题。笔者认为,为了保证信息公布的时效性,在公布食品安全应急信息前,政府可以行使行政应急权,省略参与程序,信息内容一旦形成后直接依照法律程序和权限发布。但在该信息公布后,可以针对有关人员的异议而立即召开听证会、论证会,以保证有关人员的参与权,以便修改已经公布但可能存在错误的食品安全应急信息。这样的冲突解决机制一方面使公众及时获得信息,维护了公共利益;另一方面也保障了生产经营者等利益相关人的参与权。这既可以使公共利益的损失减到最小,又可以使有关食品生产经营者受到的影响降到最低,有效保障了利益相关方的行政参与权。