食品安全规制中信息工具的选择

在我国食品安全领域中,对于风险的行政规制手段包括:食品安全风险预测、食品安全风险评估、食品安全标准、食品生产经营者的许可制度、食品安全追溯和召回制度、食品检验制度以及监督管理制度等。而理性厘清其中信息工具选择的特点以及缺陷,对于食品安全风险行政规制无疑具有重要意义。

1.食品安全风险行政规制中的信息工具应用

(1)“主动公开、政府监督”的信息收集渠道

食品生产经营者不仅是市场经济运行的参与者,更是食品安全的直接责任主体。对于食品安全信息的来源,我国《食品安全法》第67条至第73条确立了食品生产经营者“采用标签、包装、说明书和企业日常生产记录”为主的“主动公开式”信息来源渠道。为了实现对食品经营者的日常监督和食品安全信息的收集,《食品安全法》第47条、第50条、第51条分别规定了,食品生产企业要建立食品安全自查制度、进货查验记录制度和食品出厂检验记录制度。行政机关及其相关部门除了设置食品生产企业准入的行政许可制度外,还要对其原料来源记录、产品出厂检验记录和生产卫生环境等状况进行不定期的抽样检验,以及建立经营者食品安全信用档案制度等,从而形成了“企业作为公开主体、政府监督”为主的常规信息收集机制。除此之外,《食品安全法》第10条、第12条、第115条提出了以食品安全违法举报和媒体曝光为辅助的第三方参与渠道,对于增强相关行政部门、社会组织和个人的监督动力正在发挥重要作用。

(2)“国家统一、地方分散”的信息公示平台

《食品安全法》第118条规定,国家实行统一的食品安全信息公示制度,对于国家总体的食品安全信息、食品安全风险警示信息和重大食品安全事故处理信息等实行统一公布。同时,县级以上政府食品安全管理部门和农业行政部门根据各自职责公布日常监督信息。作为统一公布主体的国务院卫生行政部门要依靠下级政府和相关部门提供信息,期间也必须经过行政层级的审核。而涉及食品安全风险警示信息的必须要由国家或者经过授权的省级食品安全监督管理部门统一公布。所以,从国家层面上建立统一的信息公示平台,意在以审慎的态度发布重大食品安全信息,从而避免出现以“地方裹挟全国意志”的尴尬情形。而地方食品安全监督管理部门和农业行政部门,分别负责相关领域内的食品安全监督、检验、检查,将其获得的“第一手”信息进行公示,是履行其作为公权力组织的义务和责任。同时,分散的地方部门,也应该相互通报获得的食品安全信息。这样,有利于克服部门之间和央地职责不明、行政不作为的弊病。

(3)“央地共治、多部门联合”的食品安全信息管理主体

现行《食品安全法》第5条、第6条、第7条规定了国务院卫生行政部门和县级以上人民政府及其相关部门,都是食品安全行政管理的主体,体现了“央地共治”的纵向行政管理理念;《食品安全信息公布管理办法》第7条和第8条具体规定了国务院和省级卫生行政部门公布的食品安全信息范围;《食品安全信息公布管理办法》第12条、第13条、第14条也较为详细规定了卫生、农业、食品安全监督等部门具体分管、协同配合的横向信息行政管理体制。这样,就以法律明文规定的形式确立了“央地共治、多部门联合”的立体管理主体模式,也有利于克服部门和央地职责不明、行政不作为的弊病。

(4)“严格责任、全过程追究”的事后监管机制

食品安全事关人们生命财产安全,许多国家为确保食有可源,源有所追,都对此实行严格的责任追究机制。例如英国的《食品安全法》对“一般违法行为根据具体情节处以500英镑罚款和三个月的监禁;情节严重的处以无上限的罚款或两年监禁”。在美国,如果食品被查出存在质量问题,销售者和生产者都将面临巨额处罚。我国《食品安全法》第九章也对食品生产、销售、消费、监管等过程中违反规定的食品生产经营者、政府部门监管者、网络交易平台提供者、展会举办者以及食品广告的宣传者规定了严格的全过程责任追究机制。归责形式除了一般责任外甚至包括连带责任^[9]。责任追究方式,除了责令停产停业、吊销营业执照、许可证外和罚款、没收违法所得之外,对于造成严重后果的要结合《刑法》中关于“生产销售假冒伪劣商品罪”的规定定罪量刑。(www.xing528.com)

2.食品安全风险行政规制中信息工具选择的缺陷分析

(1)信息来源与收集路径的单一性

利益驱动与科技进步,使市场情况瞬息万变。进入自媒体时代,信息的多样性和繁杂性却导致食品安全信息的来源与收集路径的单一性,这一矛盾着实令人始料未及。而受到执法人力、物力的制约,经营者主动公开的信息收集模式,让政府监督执法成为食品安全信息来源是主要渠道。虽然《食品安全法》第12条规定了食品安全问题举报和建议制度,但是同样作为市场主体的消费者和社会组织的活力并未被激发,也未改变以传统的命令控制模式为依托的单向流动格局。另外,信息来源与收集路径的单一,常常伴随着“慵政”“官商勾结”“选择性执法”等不法行为,最终可能造成人民群众利益受损。例如,2008年的“三鹿毒奶粉”事件,信息来源单一为官商勾结提供了土壤^[10]。

(2)信息流通的内部性

受到商品生产过程的保密性限制以及复杂多变的客观因素影响,不论是行政机关还是消费者,掌握的信息往往都是片面的。而实践中,从生产人员的健康状况、食品安全自查、进货检验记录、出厂检验记录以及仓储、销售状况,食品生产经营者无疑才是掌握着商品信息的最大“拥有者”。这些信息,仅仅流通于经营者或行业链条内部,依靠经营者自觉处理、申报和公开。于是,我们能看到的食品信息只能是生产者愿意让你看到的。而真实情况可能是另外一番景象:生产人员的健康状况可能随时恶化、生产者从来不会自查、实际进货记录与记载不一致、实际出厂记录晚几天、标签信息错误、仓储环境让人“吃惊”等。在“福喜劣质肉”事件中,如果不是“自己人”举报,记者暗访,真相恐怕就难以在短期内知晓了。

(3)信息控制与公布的主体的多重性

虽然《食品安全法》第118条规定了国务院卫生行政部门为统一的食品安全风险警示机关,但是县级以上的相关部门也具有日常信息的管理权,常规的信息公布仍然限定于区域内特定的机关,这就造成了信息控制机关和日常信息公布主体的多样化,如果有的基层行政机关不作为或者滥用职权,就有可能出现多个机关负责,容易出现权力的“重叠”,进而出现争权或者推诿情况,最后伤害的还是公众的利益。而且主体的多样性,也使信息呈现分散式,不利于公众的关注和监督。

(4)相对人权利救济的滞后性

《食品安全法》规定了食品安全的风险警示主体和市场参与者违反法律的监督和处罚措施,却没有明确规定行政机关由于错过发布食品安全风险警示信息而给相对人造成损害的救济措施,而此类现象在现实中并非没有。根据“权力与责任一致”和“无救济即无权利”原理,法律应该为受到公权力侵害的对象提供救济措施。而食品安全风险警示的相对人不仅包括生产经营者,还包括消费者。生产经营者作为食品安全风险警示的直接相对人,如果其被违法发布食品安全信息,即使事后被确认违法、撤销,根据现行的《行政诉讼法》《国家赔偿法》等法律规定,经营者的预期利益和间接损失实际上也是无法得到弥补的。消费者同样作为行政指导的对象,其同样会因为对行政机关的信赖利益而遭受损失,而这部分损失显然是难以获得救济的。