信息工具选择的现实背景与理论基础简析

信息,通常指对人类有用、借助于一定的媒介表达的内容。它广泛存在于我们的周围,并不断地被人们加工、利用和传播。特别是随着现代科技革命的发展,信息一方面呈现“爆炸”式的出现和传递;另一方面信息的易传播性与易获取性没有缓解民众的选择恐慌。作为公共规制的重要方式,信息工具选择与运用正是为了解决信息需求增长与供给无序、选择盲目之间的失衡。在我国食品安全风险行政规制中,信息工具更是直接影响到公众的消费倾向、经营者的实质利益和社会归属感。但是,由于理论界对于信息工具的研究还不够深入,实践中缺乏牢固、可靠、细致的经验总结和案例指导,导致这类问题仍然具有较大争议。

1.信息工具选择的现实背景

公共规制,是社会或公权力组织依据一定的程序、运用一定的方式对市场行为进行调节和控制。传统命令控制型工具,是依靠行政主体的单方意思表示而进行的规制活动。长期以来,这一工具曾是政府对市场失灵进行调控的主要方式,在现实中也常常表现为行政许可和行政审批,例如《食品安全法》第35条规定的食品生产经营许可制度^[1]。但是,随着市场经济不断发展,传统命令控制型工具的诸多缺点日益显现,这主要表现在:(1)规制力度强硬。命令控制型工具往往以“全有全无”的方式运行,不符合市场经济自主性与竞争性的特点,也不易于灵活变通和被相对方接受,例如在计划经济时期,我们对生活必需品的定量分配往往难以满足民众实际需求。(2)规制范围有限。由于行政主体精力有限,命令控制型工具的规制范围往往只涉及市场的某个方面,而难以贯穿和协调“生产—销售—消费”的全过程。实践中,行政主体基于规制成本的有限性,往往将其规制重心放在了市场准入许可环节,而忽略事中监管和事后救济,这可能使得规制效果事倍功半。(3)规制对象错位。命令控制型工具的规制对象集中于事前准入与“危情”应对,市场参与者对此“静态”机制了解之后,往往忽略社会责任与自身价值,肆意追逐利益。尤其在食品安全领域,许多食品生产者取得“生存”资格之后,再难遇到有效的监管。这样,规制对象的错位就会使得规制效果大打折扣。例如,2016年“3·15晚会”曝光,网上订餐平台“饿了么” 部分商户取得运营资质之后,由于无人监管,不仅实体店与网点宣传差距甚远,而且食品卫生也让人大跌眼镜。作为一种新型的规制工具,信息工具以其间接性、温和性、可见性的特点,而为社会大众所接受和认可,并逐渐在公共规制中占据重要地位。在食品安全领域,信息工具的选择不仅在于打破“食品生产者和经营者的风险信息优势与集体沉默策略”^[2],而且还要建立规范、高效的食品安全风险警示体系,并为相对人提供便捷的参与平台和权利救济途径。

2.信息工具选择的理论基础(www.xing528.com)

规制工具是政府为了应对市场失灵而采取的机制与手段。有的学者将规制工具分为管制工具、经济工具和信息工具^[3]。信息工具作为规制工具的一种类型,是伴随着人类社会进入民主化、信息化与科技化时代而发展起来的治理概念。相对于传统的规制工具,信息工具更加注重行政决策的针对性,倡导政府与公民的双向互动和服务。正如有的学者认为:“在多数情形下,信息工具的目标不在于直接改变目标群体的行为,而在于改变其对于问题的理解,进而改变他们的价值理念。”^[4]近年来,学界关于信息工具类型的研究逐步丰富,有的学者依据信息发布的对象和方式将信息工具分为“隐瞒信息的工具、公开传播信息的工具、发布特定对象信息的工具、发布群体信息的工具、发布大众信息的工具”^[5];有的学者依据对交易干预的类型将信息工具分为“平行的信息工具、自上而下的信息工具和自下而上的信息工具”^[6];还有的学者根据信息的功能将信息工具分为“收集工具、流动工具、识别工具和补强工具”^[7]。客观而言,这些分类都具有一定理论意义和现实意义。但是,对于信息工具的分类,不能仅根据主体自身的固有特点,还要区分其运用的领域和发挥的作用。具体到食品安全风险规制方面,规制主体通过信息收集、评估、发布、救济,对市场主体的行为进行全面监督和定向管理。笔者以为,可以根据信息工具在其行政规制中所发挥的作用将其分为信息的收集工具、评估工具、警示工具和救济工具。

区别于传统的命令控制工具,信息工具具有特殊优点:(1)规制力度“软”,信息工具适用后,往往需要相对人的自愿行动,而并非由规制主体实施强制行为,此种行为方式容易得到相对人的认同和接受。例如,有的消费者网上选择商品十分注意店家的好评数量,就可以倒逼商家提高服务质量。(2)适用范围广泛,为行政决策和裁量提供依据,信息的适用贯穿于食品的生产、销售和售后保障,规制主体通过信息的收集、评估而采取发布,具有较强的决策和裁量依据。(3)适用方式较为公开,可以抑制公权力寻租和滥用。信息发布之后,要接受公众和舆论的监督,使权力的行使暴露在阳光下,有利于减少权力寻租和滥用。例如,实践中,食品安全监督管理部门将商品的抽样检查结果及时公示,就可以在一定程度上避免“暗箱操作”。

当然,信息工具也有一定的缺陷。首先,信息工具难以独立发挥作用,而需要其他工具辅助,在食品安全领域,信息的收集就需要借助行政工具的影响、信息的救济,需要借助行政复议和诉讼等。其次,信息工具的发挥需要较高的技术条件,而对于技术不成熟的领域,难以完全适用。再次,信息工具也面临一定的滥用风险,信息一旦公示,将给相对人带来难以预估的影响,而且短期内难以消除。例如在农夫山泉“砒霜门”事件中,海口市工商局发布“农夫山泉等企业的饮料产品‘砷’超标”的商品质量监督消费警示受到企业的质疑并在一定程度上造成公众恐慌,虽然复检结果显示产品全部合格,但是却给企业造成了重大经济损失和负面影响^[8]。